Chương 7 LEVIATHAN:^[105] BỘ MÁY
QUAN LIÊU KINH TẾ DƯỚI TRƯỚNG PARK
Kim Byung-kook

Dưới sự cầm quyền của Park Chung Hee, Hàn Quốc gần như đã đạt đến trạng thái lý tưởng của một “nhà nước phát triển”. Khái niệm này bắt nguồn từ Chalmers Johnson, dùng để nói về Nhật Bản, và vào những năm 1980 khái niệm này được nhiều nhà kinh tế chính trị và nhà xã hội học, trong đó có Peter Evans áp dụng cho Hàn Quốc. Evans thừa nhận rằng nhà nước phát triển ở trạng thái lý tưởng sở hữu “tính thống nhất nội bộ”, đặc tính này đã tạo ra cho bộ máy nhà nước phát triển “một vài quyền tự chủ ” [106] và nhờ các quyền này, nhà nước có thể đứng trên lợi ích của các lực lượng xã hội trong quá trình hoạch định mục tiêu và chiến lược, đồng thời nhà nước này cũng bị “gắn chặt vào một nhóm các mối liên hệ xã hội cụ thể” kết nối bộ máy chính phủ với xã hội. Khi đã phát triển được những kênh truyền dẫn sâu rộng mang tính thể chế gắn kết chính mình với khu vực tư nhân, nhà nước được cho là đủ khả năng tác động đến nền kinh tế để hỗ trợ và khuyến khích tăng trưởng kinh tế theo rất nhiều cách. Nói cách khác, thay vì phải thay thế các doanh nghiệp tư nhân ở vai trò người sản xuất hàng hóa và dịch vụ, nhà nước phát triển này không ngừng đàm phán và tái đàm phán về các mục tiêu, chính sách với các chaebol và các doanh nghiệp khác, cũng như hỗ trợ mở rộng các dự án đầu tư tư nhân mạo hiểm với mục tiêu phát triển công nghiệp. Nhà nước phát triển ở trạng thái lý tưởng vẫn giữ được tính tự chủ của mình bất chấp những đan xen phức tạp trong các mối liên hệ của nó với xã hội.

Chương 7 đồng tình với quan điểm của Evans rằng đặc tính thống nhất nội bộ và tình trạng bị gắn chặt vào các mối quan hệ xã hội chính là chìa khóa để tạo nên một nhà nước phát triển, nhưng không giống như Evans, Chương 7 nhấn mạnh vai trò hàng đầu của chính trị trong bối cảnh Hàn Quốc khi đó. Chỉ một góc nhìn chính trị tập trung vào các tính toán và vai trò chính trị của Park mới có thể lý giải được nhiều bài toán khó của quá khứ và của lý thuyết xoay quanh việc hình thành đột ngột một nhà nước phát triển dưới thời Park cầm quyền cũng như các đặc trưng phức tạp của nhà nước này, ví như từ một bộ máy quan liêu nhà nước tuy kế thừa nhưng lại được hợp lý hóa cho đến các cấu trúc nhà nước có thứ bậc nhưng lại được phân loại và việc lai tạo giữa tính bóc lột với tính phát triển trong các vai trò của nhà nước. Đặc tính thống nhất nội bộ trong nhà nước phát triển của Hàn Quốc chính xác hơn là một sản phẩm từ “bàn tay hữu hình” của Park, người theo đuổi tầm nhìn chính trị đầy hứng khởi nhằm biến đổi Hàn Quốc thành một “Nhật Bản thứ hai” trong đời mình đồng thời sở hữu một đầu óc chiến lược mạnh mẽ để có thể khéo léo cân bằng giữa các đòi hỏi chính trị trong việc xây dựng liên minh với đòi hỏi từ các lực lượng thị trường, chứ không phải là kết quả từ một tạo tác thể chế được phát triển một cách tự chủ, dần dần và kỹ trị từ bên trong bộ máy quan liêu nhà nước. Cũng vậy, nhà nước phát triển của Hàn Quốc có mối gắn kết thể chế với xã hội, tuy nhiên sự gắn kết đó không đồng đều và mang tính chính trị hơn, trong đó Park tiến hành thỏa thuận với các tập đoàn chaebol ở hành lang Nhà Xanh. Những thỏa thuận này đã đặt ra định hướng chung cho các hoạt động của bộ máy quan liêu nhà nước.

Vai trò trung tâm của chính trị được thể hiện qua các mục tiêu cực kỳ tham vọng mà vì chúng nhà nước đã bị trưng dụng suốt giai đoạn cầm quyền của Park. Dĩ nhiên, ông đã tìm kiếm các phản hồi chính sách từ chaebol và bộ máy quan liêu nhà nước qua nhiều kênh thông tin, nhưng đó chỉ là những lời khuyên về việc làm thế nào để đạt được mục tiêu của ông chứ không phải để đạt được mục tiêu của các lực lượng khác. Vốn đã tập trung vào các mục tiêu vượt xa mức mà lúc bấy giờ hầu hết mọi người nghĩ rằng nền kinh tế nhỏ bé của đất nước có thể đạt được, Park luôn giữ vững quan niệm của mình về việc Hàn Quốc sẽ trở thành một “Nhật Bản thứ hai” trong vòng một thế hệ. Tầm nhìn này của ông còn hướng các doanh nghiệp lớn tới việc sản xuất đa dạng các loại hàng công nghiệp và xuất khẩu những sản phẩm chất lượng dưới tên của các thương hiệu quốc gia thông qua các công ty xuất nhập khẩu riêng của họ. Một mặt, Park đã phải đối mặt với tình trạng thiếu vốn đầu tư dai dẳng vì kế hoạch của ông tham vọng quá mức chứ không phải vì hiện trạng kinh tế ảm đạm của Hàn Quốc. Các mục tiêu của ông không hề được hoạch định theo những phương pháp kỹ trị. Ngược lại, những giấc mơ này, như nhiều người nhìn nhận chúng như vậy, đã thúc đẩy Park theo đuổi các dự án công nghiệp quá lớn so với nền kinh tế trong nước nhưng lại quá nhỏ so với chuẩn mực quốc tế. Khi các chaebol phản đối, bộ máy quan liêu nhà nước do dự và các MNC phớt lờ, Park luôn đáp lại bằng những đề nghị đầu tư thậm chí còn tham vọng hơn nữa thay vì giảm quy mô kế hoạch ban đầu của mình. Luôn luôn nhắm vào thị trường toàn cầu, Park thường xuyên điều chỉnh tăng các chỉ tiêu sản xuất cho đến khi các nhà đầu tư tiềm năng bị cám dỗ bởi các triển vọng phát triển mà ông mời gọi. Kể cả khi đó, không phải là các nhà đầu tư nước ngoài mà chính là các nhà sản xuất Hàn Quốc đã nắm bắt được những cơ hội tuy đầy rủi ro nhưng lại hấp dẫn đến không thể cưỡng lại nhằm chuyển đổi chính mình thành các tập đoàn công nghiệp với thương hiệu quốc tế, sức mạnh công nghệ, mạng lưới cung cấp nội địa và phân phối quốc tế riêng của họ, gần như ngang ngửa với các công ty đa quốc gia Nhật Bản. Đối với các quan chức, mỗi khi họ phải vật lộn với những nhiệm vụ đầy khó khăn, Park lại nhấn mạnh vào tinh thần “quyết chí ắt làm nên”. Ông lập luận đầy nhiệt huyết, cho dù một mục tiêu có vẻ bất khả thi đến mức nào, người ta vẫn có thể đạt được nó nếu hoàn toàn quyết tâm. Thậm chí Park còn đề nghị rằng thay vì phải đắn đo xác định mục tiêu và các công cụ thực thi, các quan chức nhà nước cần phải lao vào công việc và điều chỉnh chính sách khi khó khăn xuất hiện.

Thể hiện những tham vọng ông dành cho đất nước Hàn Quốc, chiến lược phát triển mà Park đã chọn buộc phải là một chiến lược rủi ro cao, lợi nhuận cao và chi phí cao. Để lôi kéo các chaebol tham gia vào những kế hoạch đầy rủi ro của mình, Park công khai và ngấm ngầm hứa hẹn sẽ giải cứu nếu họ suy sụp, đồng thời đã đấu tranh dữ dội để làm cho lời hứa này trở nên đáng tin cậy. Vì vậy, loại giao dịch Park đã tham gia cùng các chaebol có bản chất chính trị qua việc hứa hẹn sự ủng hộ của chế độ với các chaebol để đổi lấy các hoạt động chấp nhận rủi ro của các tổ chức này. Khi không thể dựa trên kinh nghiệm đã có để lý giải mức độ và loại hình hỗ trợ chính trị nào sẽ “phù hợp” với hoạt động chấp nhận rủi ro của nhà đầu tư, Park cuối cùng ban cho các chaebol một tấm séc trắng thật sự để đảm bảo ông sẽ ủng hộ cho các dự án công nghiệp của họ bằng những nguồn lực nhà nước bổ sung nếu dự án đầu tư đó bị lụn bại. Chính vì vậy, chính trị trục lợi đã trở thành một phần thiết yếu trong chiến lược phát triển của ông. [107] Thông qua các gói viện trợ ngân hàng, các khoản đảm bảo thanh toán nợ của nhà nước, các đặc quyền thuế, giấy phép độc quyền và rào cản thuế quan, Park đã có thể làm cho các dự án công nghiệp trở nên hấp dẫn với chaebol. Do đó, trong quá trình hiện đại hóa của Hàn Quốc, phát triển và trục lợi là hai mặt của cùng một đồng tiền. Thị trường chỉ được xem như một phương tiện cho các mục tiêu chính trị của ông, một công cụ của nhà nước chỉ huy kinh tế để đẩy nhanh quá trình hiện đại hóa bằng cách rút ngắn các giai đoạn phát triển kinh tế.

Vấn đề với chiến lược phát triển kiểu này là sẽ không bao giờ có đủ nguồn lực để đạt được mục tiêu của Park. Những doanh nghiệp chấp nhận nhiều rủi ro nhất trong số các chaebol, vì lao vào các lĩnh vực chiến lược, đã phát triển thành các đối trọng toàn cầu với những thương hiệu và công nghệ riêng của họ, tuy nhiên họ cũng bị đè nặng bởi những món nợ khổng lồ, điều này có nghĩa là tính thanh khoản của họ sẽ bị sụt giảm trầm trọng trong các cuộc suy thoái. Các ngân hàng quốc doanh cũng phải chịu ảnh hưởng khi tình trạng kiệt quệ kinh doanh gia tăng cấp số nhân theo số lượng các khoản nợ mất khả năng thanh toán. Do đó, chiến lược phát triển này bắt đấu thể hiện đặc trưng của các chính sách kinh tế ứng biến. [108] Khi những biện pháp phục hồi khẩn cấp cho các công ty đang gặp khó khăn được tiến hành, Park ngay lập tức kiến thiết một chu trình kinh doanh mở rộng khác thông qua việc thúc đẩy lạm phát cùng các khoản vay nước ngoài như thể ông chưa từng học được bài học nào từ những đợt điều chỉnh đầy đau đớn trước đây. Tuy vậy, ông không hề phớt lờ các rủi ro và các mối nguy hiểm; thay vào đó, ông cho rằng mục tiêu trở thành Nhật Bản thứ hai trong cuộc đời mình không cho phép sự xa hoa của quá trình công nghiệp hóa theo định hướng thị trường. Các ngân hàng quốc doanh vốn đang gặp khó khăn với những món nợ khổng lồ không có khả năng thanh toán, cùng với các chaebol đang chịu đau đớn từ tỷ lệ nợ/ vốn chủ sở hữu cao, đòi hỏi phải đạt được tốc độ tăng trưởng kinh tế vĩ mô hai con số để tránh cho bảng cân đối kế toán trở nên xấu đi nhanh chóng. Tình hình này chỉ bền vững khi các thị trường tiếp tục phát triển nhanh chóng, do đó điều này đã đưa nền kinh tế Hàn Quốc vào một chu kỳ bùng-vỡ và đưa Park vào các chính sách kinh tế ứng biến.

Chiến lược chuyển dịch có chu kỳ giữa siêu tăng trưởng và các biện pháp điều chỉnh khẩn cấp đầy rủi ro, lợi nhuận cao và chi phí cao đòi hỏi Park phải tổ chức được hành động nhịp nhàng từ phía nhà nước. Để thu hút các doanh nghiệp lớn vào các dự án công nghiệp rủi ro cao trong giai đoạn tăng trưởng và để hỗ trợ hoạt động tái cấu trúc trong giai đoạn điều chỉnh, Park đã yêu cầu Ban Kế hoạch Kinh tế (EPB) phải đảm bảo được ngân sách và bảo lãnh cho các khoản vay thương mại nước ngoài; Bộ Tài chính (MoF) cũng theo hướng đó với các khoản cắt giảm thuế, rào cản thuế quan và trợ cấp ngân hàng; Bộ Thương mại và Công nghiệp (MCI) cấp cho các nhà đầu tư quyền độc quyền sản xuất trong thời kỳ công nghiệp sơ khai; và Bộ Xây dựng (MoC) hạ thấp chi phí đất đai, tối ưu hóa hiệu ứng lan tỏa cũng như hỗ trợ hậu cần trong mối hợp tác giữa các doanh nghiệp bằng cách sắp đặt các ngành công nghiệp liên quan với nhau vào các khu công nghiệp được trực tiếp hoặc gián tiếp hỗ trợ đặc biệt. Kể cả Bộ Lao động (MoL) cũng góp mặt để phát đi tín hiệu rõ ràng về các lĩnh vực nằm trong ưu tiên chính sách của Park, ngăn cản hợp pháp việc các công nhân tố chức các liên đoàn lao động trong các ngành công nghiệp chiến lược mới được hoạch định, cùng lúc đó phối hợp chặt chẽ với Bộ Nội vụ và cảnh sát để giám sát chặt chẽ các nơi làm việc và loại bỏ những nhà hoạt động chaeya bất đồng chính kiến khỏi các hội đoàn trong công ty.

Để tổ chức thành công hoạt động nhịp nhàng của nhà nước mà vẫn không làm tổn hại đến lợi ích của mình khi xây dựng một liên minh chính trị cầm quyền thống nhất, Park đã áp dụng bốn nguyên lý đối với bộ máy quan liêu nhà nước. Đầu tiên, Park bảo vệ bộ máy quan liêu kinh tế khỏi hoạt động chính trị vị đảng phái, bao gồm nạn cạnh tranh bè phái trong Đảng Cộng hòa Dân chủ (DRP) cầm quyền, cũng như khỏi các chuyển dịch lao động, nhờ đó bộ máy quan liêu kinh tế có thể huy động các nguồn lực và cân bằng những yêu cầu mâu thuẫn lẫn nhau trong chính sách công nghiệp mà ông cho là phù hợp. Thứ hai, để phát triển bộ máy quan liêu kinh tế thành một nguồn “sức mạnh trung lập”, Park đã chuyên nghiệp hóa hệ thống công chức bằng cách đặt ra một nhóm các nguyên tắc tuyển dụng, thăng tiến và đảm bảo việc làm dựa trên năng lực. Thứ ba, ông cũng biến bộ máy quan liêu kinh tế thành một tổ chức kế thừa chỉ trung thành với ông và không ngừng làm theo những mong muốn của ông. Để đạt được việc này, ông chọn EPB và MoF làm những cơ quan điều phối và ủy quyền cho hai đơn vị này phải giúp đỡ các “thân phúc” (punsin) của ông kiểm soát và điều động bộ máy quan liêu kinh tế. Thứ tư, mặc dù vậy Park cũng đồng thời cố gắng duy trì được khả năng xây dựng liên minh chính trị và phân loại các bộ ngành kinh tế thành nhóm hạt nhân, nhóm chiến lược và nhóm phụ trợ với những đặc quyền và những yếu kém thể chế khác nhau. Với những nguyên tắc này, bộ máy quan liêu kinh tế bắt đầu theo đuổi quyết liệt các mục tiêu do Park truyền đạt thay vì thực hiện theo những nguyên tắc và nguyên lý chính sách đầu tư hình thành từ bên trong bộ máy. Bộ máy quan liêu kinh tế Hàn Quốc bắt đầu sờ hữu cái mà Max Weber gọi là tính duy lý “có mục đích” thay vì duy lý “theo thủ tục”, nắm giữ các quyền tự quyết rộng rãi để điều chỉnh những yêu cầu mâu thuẫn nhau giữa việc khuyến khích chấp nhận rủi ro với các rủi ro đạo đức, tuy nhiên tính duy lý “có mục đích” này chính xác là một sản phẩm từ sự can thiệp chính trị của Park hơn là một thành quả của nguồn sức mạnh trung lập hình thành từ bộ máy quan liêu.

Một nhà nước chuyên nghiệp hóa nhưng chuyên chế

Kỳ lạ là, chính chiến thắng tranh cử năm 1963 của Park đã thúc đẩy quá trình chuyển đổi sang một nhà nước chuyên nghiệp nhưng chuyên chế. Không hề tạo ra các ràng buộc chính trị quá chặt chẽ lên các bộ ngành nhà nước, các cuộc bầu cử năm 1963 khiến bộ máy quan liêu Hàn Quốc trở nên cách biệt hơn với các thế lực bên ngoài, đồng thời tập trung hơn, linh động hơn và thống nhất hơn ở bên trong, bởi sau các cuộc bầu cử này, nhiều lãnh đạo chính quyền quân sự đã phải rời khỏi các vị trí quyền lực - Cơ quan Tình báo Trung ương Hàn Quốc (KCIA), Hội đồng Tối cao Tái thiết Quốc gia và nội các - để đến DRP, một đảng quá nông cạn về mặt tổ chức và quá yếu kém về ý thức hệ để có thể chi phối được các quy trình soạn thảo chương trình nghị sự và thiết kế chính sách. Được đề cử làm ứng viên của DRP trong cuộc bầu cử Nghị viện Quốc gia, những người này có thẩm quyền nhưng không có quyền lực. Lỗ hổng quyền lực hình thành từ đó đã được bù lấp bởi các quan chức dân sự, những người chỉ trông cậy vào sự bảo trợ của Park để được thăng tiến. Các đảng phái chính trị và các lực lượng xã hội hiếm khi đảm nhận được vai trò giám sát. Việc giám sát kết quả hoạt động của bộ máy quan liêu được thực hiện bởi Ban Thư ký Tổng thống của Park và cơ quan kinh tế đứng đầu của ông, chứ không phải Nghị viện Quốc gia. Với một cấu trúc xã hội quá kém phát triển để có thể xây dựng được một hệ thống đảng phái quần chúng chặt chẽ, và Park thì quá khéo léo khi chơi trò chia rẽ giữa các đối thủ, nền dân chủ bầu cử đã trở thành một nền dân chủ quản trị hay dân chủ có định hướng từ lâu trước khi Park ban hành hiến pháp yushin độc tài vào năm 1972 (xem Chương 8).

Để giúp bộ máy quan liêu nhà nước được bảo vệ khỏi chính trị và trở thành một hệ thống tổ chức được chuyên nghiệp hóa, Park bắt đầu tuyển dụng số lượng lớn các quan chức Bậc 3B — cấp bậc khởi đầu của hệ thống công chức cao cấp - thông qua một hệ thống thi tuyển cạnh tranh cao (haengjeonggosi, hay là haengsi). Những quan chức haengsi này là đại diện cho lý tưởng về chế độ trọng dụng nhân tài và là hiện thân cho “sức mạnh trung lập”, họ phải vượt qua một cuộc thi vô cùng khó với tỷ lệ chọi trung bình 1:52 trong giai đoạn 1963-1979. Vì hệ thống giáo dục có cấu trúc phân cấp của Hàn Quốc chỉ có một vài trường đại học tinh hoa thu hút những bộ óc xuất sắc nhất của đất nước, cuộc thi công chức này tạo ra cho Park một tập thể quan chức gắn bó, với các thành viên cùng chia sẻ những mối liên kết gần gũi theo trường đào tạo và theo thế hệ. Sự trùng lặp về tuổi tác và nền tảng giáo dục góp phần đấy mạnh đặc trưng nhóm giữa các quan chức haengsi, bơm vào bộ máy quan liêu nhà nước một tinh thần đồng đội tràn trề.

Hơn nữa, với mục tiêu phát triển tính chuyên nghiệp, Park tạo được thời gian tại nhiệm an toàn khi sinh viên tốt nghiệp đại học tham gia vào hệ thống công chức. Vào những năm cầm quyền cuối cùng của Park, gần như tất cả các vị trí trống Bậc 2 và 3A đều được lấp đầy bởi các quan chức được thăng tiến nội bộ, điều này rất tương phản với giai đoạn cầm quyền của Lý Thừa Vãn (1948-1960) và của Chang Myon (1960-1961), khi hơn một nửa các giám đốc cục Bậc 2 đều là teuk-chae, hay nhân sự không gắn bó sự nghiệp “được chỉ định đặc biệt”. Bậc 3B cũng cho thấy sự thay đổi tương tự, khi Park hạn chế đi hai phần ba tỷ lệ teuk-chae và tăng tỷ lệ haengsi lên gấp năm lần. Việc tăng cường tính an toàn trong công việc làm cho mỗi quan chức gắn bó sự nghiệp đều xem bộ ngành nơi anh ta khởi đầu sự nghiệp của mình là “quê nhà” (chin jeong), nơi để gửi gắm lòng trung thành và tình cảm. Một cách điển hình, anh ta sẽ làm việc tại bộ nhà của mình trong phần lớn cuộc đời công chức, từ đó xác định các mục tiêu và sứ mệnh thể chế của bộ nhà làm mục tiêu và sứ mệnh của riêng mình, tiếp thu văn hóa riêng, kiến thức cùng kinh nghiệm chính sách chuyên sâu của bộ, cùng lên và cùng xuống với vận may hay bất hạnh chính trị của bộ đó. Bằng cách nuôi dưỡng những giá trị chung và chia sẻ cùng một số phận, các vụ và phòng của một bộ bất kỳ đều đạt được tính thống nhất tổ chức.

Tuy nhiên, mối quan hệ của Park với các quan chức nhà nước không phải dựa trên niềm tin mù quáng của ông vào lòng trung thành của họ. Ông ý thức được hiểm họa khi một bộ máy quan liêu chuyên nghiệp được cách ly có thể sẽ trở thành chủ nhân của chính nó, đặt lợi ích của chính tổ chức này lên trên các mục tiêu quốc gia. Mối nguy hiểm về biến dạng và bế tắc chính sách cũng có thể đáng lo ngại tương tự như việc các bộ ngành nhà nước bảo vệ lãnh địa riêng của mình một cách ích kỷ và chống lại các nỗ lực điều phối. Vì vậy, Park phải hằng ngày kiểm soát việc tiến hành các mệnh lệnh, chỉ thị của mình trong bộ máy quan liêu thông qua những đợt thanh tra thực tế, kiểm soát chặt chẽ các bộ ngành nhà nước. Cũng với một tinh thần tương tự, Park cố gắng định lượng các mục tiêu và các hướng dẫn nhiều nhất có thể. Khi đã định lượng được các mục tiêu của mình, ông cũng có thể ủy quyền và giám sát chặt việc thực thi quyền hạn của các quan chức. Khi các vấn đề về tầm quan trọng tối cao nổi lên, hoặc khi các xung đột giữa các bộ dẫn đến tình trạng trì trệ kéo dài bất chấp nỗ lực phối hợp từ cơ quan đứng đầu của mình, Park thiết lập một đội đặc nhiệm liên bộ trong ban thư ký của ông ở dinh tổng thống, với một trợ lý cá nhân - thường là một quan chức chuyên nghiệp đã chuyển từ bộ này sang bộ khác - chịu trách nhiệm phối hợp trong vai trò tổng thư ký của đội đặc nhiệm này.

Tuy nhiên, may mắn cho Hàn Quốc, Park cũng hiểu được rằng có một hạn chế căn bản trong khả năng kiểm soát của ông thông qua can thiệp cá nhân. Ông không thể chỉ đơn thuần chỉ trích việc bộ máy quan liêu nhà nước bảo vệ lợi ích cho chính nhà nước nhưng lại gây tổn hại đến lợi ích quần chúng vì ông không thể nào tiến hành được kế hoạch của mình nếu các bộ ngành chỉ đạo tỏ ra thù địch với mục tiêu và tinh thần trong các kế hoạch của ông. Không những thế, Park biết mình có đủ quyền lực để chiến đấu chống lại sự kháng cự của bộ máy quan liêu với một “cây gậy” dài, nhưng ông cũng hiểu việc sử dụng cây gậy quá thường xuyên có thể làm ông thất bại bởi các bộ chủ trì sẽ bị mất tinh thần và năng lực tổ chức của các bộ này sẽ suy yếu trầm trọng. Nếu một bộ máy quan liêu nhà nước được dẫn dắt với sự thờ ơ, Park có thể sẽ mất đi các phương tiện cần thiết để tác động lên xã hội và tái định hình các ưu tiên xã hội. Do đó, ông cần có một bộ máy quan liêu nhà nước mạnh mẽ để trở thành một tổng thống hùng mạnh.

Thứ mà ông cần sử dụng là hai củ cà rốt và một cây gậy để không chỉ là một người bảo trợ đáng sợ mà còn đáng kính. Park đã tổ chức bộ máy quan liêu kinh tế theo cấp bậc dưới dạng kim tự tháp, với mục tiêu theo đuổi chiến lược quản lý hai-củ-cà-rốt-và-một-cây-gậy một cách có hệ thống. Ngự ở trên cùng kim tự tháp là EPB trong vai trò của một bộ tối cao, cùng với MoF, cơ quan với các ưu tiên chính sách mang bản chất thắt chặt, và MCI, với các ưu tiên chính sách mang bản chất mở rộng, cùng nhau hỗ trợ EPB trong vai trò cấp phó của cơ quan này. Hai bộ EPB và MoF cao cấp tạo thành hạt nhân của bộ máy quan liêu, với sứ mệnh thiết lập chương trình nghị sự và chính sách cho các bộ quản lý ngành tuy ít quan trọng hơn nhưng vẫn mang tính chiến lược, bao gồm cả MCI, theo cấp bậc ưu tiên tổng thể của đất nước mà EPB và MoF đã thiết lập dưới sự chỉ đạo của Park. Vì các bộ phụ trách ngành ít quan trọng hơn lại có liên hệ trực tiếp với các nhóm xã hội có tổ chức và do đó phát sinh rủi ro bị chi phối bởi các nhóm này, cách Park phân quyền cho những bộ quản lý ngành ít quan trọng hơn này như thể các bộ thứ cấp đã công khai hoặc ngấm ngầm thừa nhận việc ngăn chặn quá trình phát triển tự phát các nhóm lợi ích tự chủ có khả năng thách thức các ưu tiên đã được thiết lập. Ngược lại, với hai bộ hạt nhân, Park ban cho họ các đặc quyền phong phú, bao gồm khả năng phát triển tổ chức, mức độ an toàn công việc cao hơn, cùng với các cơ hội thăng tiến nhằm mục đích khắc sâu vào hai cơ quan này ý thức về sứ mệnh, các lợi ích tổ chức trong quá trình chuyển đổi công nghiệp, và lòng trung thành không lay chuyển dành cho ông. Cụ thể, hai bộ hạt nhân này thường gây ảnh hưởng lên các bộ quản lý ngành ít quan trọng hơn bằng cách điều khiển hoạt động bổ nhiệm các vị trí cấp bộ trưởng và thậm chí là giám đốc cục nhằm tổ chức những bộ thấp hơn này để phục vụ cho các mục tiêu của Park. Việc EPB và MoF chi phối được các bộ quản lý ngành ít quan trọng hơn là vì Park muốn điều đó, ý muốn này sau đó lại có thể thực hiện được là vì các đảng phái chính trị và các nhóm lợi ích quá yếu để có thể kháng cự Park.

Trong hai bộ hạt nhân, Park đã chọn EPB làm cơ quan điều phối tổng thể. Theo ông, ban này có nhiều lợi thế tổ chức trong vai trò cơ quan đứng đầu. Không giống như MoF và MCI, nơi gánh vác sứ mệnh tổ chức phải quản lý ngành, điều này đòi hỏi mỗi bộ phải gắn bó chặt chẽ với các ngân hàng quốc doanh và các chaebol trong vai trò của một khách hàng và của một người bảo trợ quyền lực quan liêu, EPB là cơ quan hoạch định không hề mang sứ mệnh gắn với ngành kinh tế cụ thể nào. Cơ quan này xem tổng thể nền kinh tế là lãnh địa riêng của nó, thiết lập lịch trình nghị sự của quốc gia bằng cách lập kế hoạch, phân bổ ngân sách, và gây ảnh hưởng lên cả các ngành thực tế và ngành tài chính thông qua chi tiêu tài khóa cũng như thông qua các quyền cấp phép và quyền chấp thuận các khoản vay, đầu tư nước ngoài. Được thành lập vào năm 1961 từ việc sáp nhập giữa Bộ Tái thiết (MoR) và Cục ngân sách của Bộ Tài chính, EPB cũng được vận hành bởi “những người theo chủ nghĩa quốc tế” trong bộ máy quan liêu nhà nước Hàn Quốc. MoR và Cục ngân sách MoF là những tập thể cải cách kể từ năm 1957, tiếp thu kiến thức chuyên môn hiện đại ở nước ngoài về công tác hoạch định và ngân sách dưới sự hướng dẫn cặn kẽ của các quan chức viện trợ Mỹ và tuyển chọn những tài năng trẻ từ ngân hàng trung ương và các viện nghiên cứu ít bị chính trị hóa hơn vào các vị trí quản lý. Những nguồn nhân lực này trở thành nguồn gốc thế mạnh của EPB trong công cuộc tái cấu trúc nhà nước của Park vào tháng 7 năm 1961.

Nhận thấy tiềm năng của EPB trong vai trò cơ quan đứng đầu vào năm 1963, Park đã biến bộ trưởng của ban này đồng thời thành phó thủ tướng đất nước, với đặc quyền hợp pháp về “tổ chức và phối hợp” các chính sách nhà nước. [109] Song song với nỗ lực để đưa bộ trưởng EPB thành nhân vật “anh cả” trong nội các kinh tế, Park đã ban phát cho EPB rất nhiều đặc quyền để khiến cơ quan này trở thành một tổ chức “kế thừa” cũng như “chuyên nghiệp”. Với sự ủng hộ của Park, EPB có được quyền tự chủ, tuyển chọn 92,3% các quan chức Bậc 1 từ lượng nhân sự gắn bó trọn sự nghiệp với nó. Tuy nhiên, trong mối quan hệ với các bộ kinh tế khác, EPB rất lấn át, can thiệp sâu vào hệ thống thứ bậc để trực tiếp kiểm soát chính sách. Giữa năm 1961 và 1980, EPB cử 61,5% số quan chức Bậc 1 của cơ quan này đến các bộ khác trong vai trò thứ trưởng và thậm chí đến 38,5% số này đã trở thành bộ trưởng. Trong khi đó, hơn một phần tư các quan chức EPB Bậc 2 tham gia vào các bộ ngành kinh tế khác trong vai trò nhân sự chuyển đổi tạm thời để lãnh đạo các văn phòng hoạch định và quản lý (PMO) tương ứng của họ. Chỉ bị kiểm soát trên danh nghĩa bởi thủ tướng, các PMO giám sát và đánh giá các chính sách cấp bộ từ bên trong các bộ chủ quản. Bằng cách vận hành mạng lưới phản hồi chính sách và các luồng thông tin mang tính chiến lược này thông qua các quan chức trong cơ quan mình, EPB có thể phát hiện và khắc phục các hoạt động cấp liên bộ ngay từ đầu, cũng như buộc lãnh đạo của các bộ chủ trì phải chịu trách nhiệm cá nhân trước tổng thống và các thân phúc EPB của ông.

Tuy nhiên, ý thức được mối nguy hiểm trong việc chuyển các quan chức EPB và MoF đến vị trí lãnh đạo trong các bộ ít quan trọng hơn có thể làm mất tinh thần các bộ chủ quản, Park cũng cẩn thận điều chỉnh mức độ tác động theo nhiều hạng mục chính sách, với hệ quả là sắp xếp các bộ ngành kinh tế theo một trật tự có cấp bậc nhưng cũng có phân loại. Được giao phó nhiệm vụ điều phối kinh tế vĩ mô, EPB và MoF hình thành nên một nhà nước nhỏ trong nhà nước kế thừa lớn của Park, được bảo vệ khỏi tác động từ các bộ ngành kinh tế khác. Bén cạnh đó, Park cũng quan tâm đến việc chuyển đổi hai bộ ngành cốt lõi này thành một đội ngũ phục vụ tổng thống chặt chẽ, điều này dẫn đến việc xoay vòng thường xuyên các quan chức có tiềm năng giữa các bộ này với nhau hoặc với Ban Thư ký Tổng thống ở Nhà Xanh. Các vị trí thứ trưởng có tính chiến lược thường được nắm giữ bởi những người gắn bó lâu dài với EPB (76,9%) và MoF (55,6%), tuy nhiên khi một người ngoài được đưa vào, Park thường chọn một người gắn bó lâu dài với EPB vào vị trí thứ trưởng MoF (22,2%) và một quan chức MoF cho vị trí thứ trưởng EPB (23,1%). Do đó, hai bộ điều phối này không chỉ bị cách ly khỏi các lực lượng bên ngoài mà còn chia sẻ chung một định hướng về các mục tiêu và chiến lược, đây là kết quả từ việc bổ nhiệm nhân sự mà Park đã dàn xếp ở cấp độ cao, cấp thứ trưởng. Trong khi đó, việc chuyển các quan chức EPB và MoF đến Nhà Xanh cũng là một cơ hội để truyền cho họ các ý tưởng về công nghiệp hóa của Park

Mặt khác, hai bộ ngành cốt lõi này có vai trò là nguồn cung cấp bộ trưởng và thứ trưởng chính cho các bộ chịu trách nhiệm phát triển các ngành chiến lược có tiềm năng tăng trưởng hoặc các bộ đảm nhiệm giám sát các khối cử tri trong xã hội có khả năng tác động đến các kết quả chính sách hoặc các chiến dịch tranh cử (Bộ Năng lượng và Tài nguyên, hay MER; Bộ Nông nghiệp, Ngư nghiệp và Lâm nghiệp, hay MAFF; và Bộ Thương mại và Công nghiệp). Các bộ quản lý các ngành chiến lược này ngự ở tầng giữa trong bộ máy quan liêu kinh tế hình kim tự tháp, thực hiện các nhiệm vụ phức tạp mang tính kỹ thuật yêu cầu phải có chuyên môn ở ngành cụ thể và thậm chí là sản phẩm cụ thể. Sự tồn tại của các khối cử tri hùng mạnh và tính phức tạp trong chuyên môn cần thiết đã đặt nhóm các bộ ngành ở tầng giữa này vào một vùng xám, khi mà cả các tướng lĩnh quân đội nghỉ hưu (không có chuyên môn) và các quan chức quản lý các ngành đã gắn bó lâu dài được thăng tiến nội bộ từ bên trong bộ quản lý ngành đó (không có tầm nhìn kinh tế vĩ mô rộng) đều bị cho là không thể có được khả năng lãnh đạo hiệu quả. Tuyển một vị tướng quân đội trước đây vào vị trí bộ trưởng trong các lĩnh vực này sẽ hỗ trợ cho các nỗ lực của Park để chiếm lấy lòng trung thành chính trị từ các lực lượng vũ trang, nhưng cái giá phải trả là chuyên môn. Mặt khác, thăng chức nội bộ một người gắn bó lâu dài đã có mối liên hệ cả đời với các doanh nghiệp lớn hoặc các hợp tác xã nông nghiệp từ bên trong bộ đó có thể khiến MCI, MER hoặc MAFF bị giam cầm bởi những khách hàng xã hội của cơ quan này. Không hề mong muốn bất kỳ kết quả nào trong số đó, Park trông cậy chủ yếu vào các quan chức lai tạo ở EPB và ở MoF để điều hành nhóm các bộ ngành kinh tế ở tầng giữa này.

Nguồn nhân sự - và từ đó là quyền lực - chỉ có một chiều, với MCI và các bộ ngành chiến lược khác tuyển chọn đến 60% các bộ trưởng và thứ trưởng từ EPB và MoF, và không hề được hưởng đặc quyền giống như hai cơ quan điều phối kia. Hình mẫu quan chức mà Park ưu tiên lựa chọn để đưa vào nội các cho những lĩnh vực chiến lược là các nhân vật lai tạo, bắt đầu sự nghiệp ở EPB hoặc MoF, nhưng cũng làm việc ở các bộ ngành khác trong vai trò thứ trưởng hoặc trợ lý tổng thống về các vấn đề kinh tế ở Nhà Xanh sau khi đã lên đến Bậc 1 của EPB hoặc MoF. Một lộ trình nghề nghiệp như vậy góp phần tạo nên một quan chức điều hành có tầm nhìn rộng về kinh tế vĩ mô, có chuyên môn sâu trong các vấn đề cụ thể, và sự am tường của người trong cuộc ở các bộ ngành chỉ đạo, các cơ quan chịu sự kiểm soát và điều phối. Nguyên tắc nhân sự này đã giúp xây dựng một đội ngũ các quan chức có kỹ năng tổng hợp, hiểu được các vấn đề công nghiệp vĩ mô và vai trò của các yếu tố trong việc thiết lập chính sách kinh tế vĩ mô thống nhất.

Tiếp theo là các cơ quan phụ như Bộ Xây. dựng (MoC) và Bộ Giao thông (MoT), các cơ quan này nằm dưới cùng trong xếp hạng bộ máy quan liêu mà Park tạo ra và bị cố định trong một mẫu hình quan hệ quyền lực rất khác biệt với các bộ khác. Các lực lượng vũ trang và Bộ Nội vụ cung cấp 67,7% số bộ trưởng và 38,9% số thứ trưởng MoC và MoT, trái lại EPB và MoF chỉ cung cấp lần lượt 16,1% và 27,8%. Park rõ ràng xem MoC và MoT là các bộ ngành kinh tế “phụ” khi thực hiện huy động từ trên xuống để phục vụ cho các mục tiêu của ông với sự cố vấn của EPB và MoF, và ông phân bổ các vị trí lãnh đạo MoC và MoT như những chiến lợi phẩm cho các đồng minh chính trị trong liên minh cầm quyền của mình, các lực lượng vũ trang và MHA. Park có thể hy sinh các lợi ích tổ chức của MoC và MoT mà không hề lo ngại những thiệt hại về năng lực bởi hai cơ quan này đảm nhiệm những nhiệm vụ đơn thuần là kỹ thuật, ví dụ như dọn dẹp đất đai cho đường cao tốc và các khu công nghiệp, lắp đặt các đường truyền điện thoại và xây dựng bưu điện. Không phải đối mặt với các ràng buộc kỹ thuật chặt chẽ, Park tự do lựa chọn lãnh đạo MoC và MoT từ các cựu tướng lĩnh quân đội, để tưởng thưởng cho họ vì tham gia việc thiết quân luật trong những thời kỳ chính trị khó khăn, và từ các quan chức MHA, vì đã đảm bảo được các chiến thắng trong tranh cử cho đảng DRP cầm quyền thông qua việc huy động mạng lưới dày đặc những tổ chức trung gian và các cơ quan quan liêu ở địa phương. Các cựu tướng lĩnh và quan chức MHA được thăng chức lên các vị trí hàng đầu ở MoC và MoT biểu hiện một lòng trung thành không hề lung lay với Park. Họ xem các vị trí cấp bộ của mình như là phần tiếp nối sự nghiệp trước kia của họ trên vai trò người lính, sĩ quan cảnh sát hoặc thẩm phán địa phương, nên họ tích cực thực thi các quyết định do Park và các cố vấn EPN-MoF ban hành.

Cách tổ chức nhà nước có thứ bậc nhưng phân đoạn đã làm đơn giản hóa mạnh mẽ quá trình hoạch định chính sách kinh tế. Các quan chức chuyển từ EPB và MoF đến các chức vụ đứng đầu của các bộ quản lý ngành ở tầng giữa và các bộ phụ ở tầng cuối “chỉnh sửa” lịch trình nghị sự chính sách, các mục tiêu và các chiến lược của các bộ tiếp nhận tương ứng theo quan điểm kinh tế vĩ mô của bộ nhà và của Nhà Xanh, làm sáng tỏ lại - nếu không phải là hoàn toàn đàn áp - lợi ích riêng của bộ tiếp nhận mà họ nhìn nhận là mâu thuẫn trực tiếp với bộ nhà của họ hoặc với lợi ích của tổng thống. Quá trình chỉnh sửa này ngăn ngừa thành công bất cứ sự kháng cự công khai nào từ MCI và các bộ khác với chính sách kinh tế vĩ mô đe dọa đến cách tổ chức nội bộ và các khách hàng xã hội của các bộ này. Tuy nhiên, bản thân cách tổ chức nhà nước có cấp bậc nhưng phân đoạn này không thể đảm bảo cho tăng trưởng kinh tế cao. Cấu trúc quyền lực kim tự tháp mà Park xây dựng thông qua phân phối có chọn lọc sự bảo trợ chính trị có thể trở thành chất xúc tác cho tăng trưởng nhanh chỉ khi nhóm hạt nhân của EPB, MoF và các thành viên cố vấn tổng thống của Nhà Xanh, với sự cộng tác chặt chẽ của MCI, thiết lập các nghị trình, thiết kế chiến lược và giám sát quá trình thực thi trên cơ sở của những mục tiêu rõ ràng và khả thi. Nếu không có các mục tiêu và chiến lược được hoạch định tốt và tạo được sự đồng thuận, cùng với công tác giám sát hiệu quả thì cùng cấu trúc quan hệ quyền lực giữa các bộ có cấp bậc nhưng phân đoạn như vậy có thể đem đến tai họa, bởi cấu trúc này có thể huy động nguồn lực cho các mục tiêu sai lầm. Quá trình tìm kiếm một chiến lược khả thi diễn ra qua hai giai đoạn.

Quá trình tìm kiếm chiến lược, 1961-1967

Kế hoạch Phát triển Kinh tế 5 năm (FYEDP) lần thứ nhất, bắt đầu vào tháng 6 năm 1962, đã diễn ra rất tồi tệ với tổng sản phẩm quốc dân của Hàn Quốc tăng trưởng thấp hơn 38% so với mục tiêu và tiết kiệm địa phương chỉ đạt mức 21,6% so với mục tiêu ban đầu. Viễn cảnh cất cánh về đầu tư từng được hứa hẹn đã không bao giờ trở thành sự thật và đã giảm xuống dưới mức mục tiêu 38,3% bất chấp - hoặc bởi vì - các nỗ lực tích cực quá mức của Park nhằm áp đặt mức tiết kiệm lên xã hội thông qua lạm phát và thậm chí là tước đoạt các tài sản tư nhân “bất hợp pháp” của một số tập đoàn chaebol. Hơn nữa, FYEDP lần thứ nhất đã mắc sai lầm cơ bản khi xác định công cuộc công nghiệp hóa ngành công nghiệp nặng và hóa chất (HCI) thâm dụng vốn và kỹ thuật làm động lực cho tăng trưởng trong khi GNP bình quân đầu người của Hàn Quốc vẫn còn chưa đến 80 đô-la Mỹ. Để tiến hành FYEDP lần thứ nhất phi thực tế này, Park bỏ qua EPB, MoF và sử dụng KCIA làm cơ quan cố vấn để huy động nguồn lực thông qua một chương trình ép buộc mức tiết kiệm gây bất ổn cả về chính trị lẫn kinh tế. [110] Dấu hiệu duy nhất cho thấy sự tiến triển xuất hiện trong hai năm chính quyền quân sự chính là sự gia tăng xuất khẩu không được kỳ vọng ở ngành công nghiệp nhẹ, mà điều này thì Park không coi là quan trọng cho quá trình hiện đại hóa của Hàn Quốc và vì vậy không phù hợp để nhận được hỗ trợ của nhà nước. Tháng 11 năm 1962, ý thức được sự phát triển xuất khẩu định hướng công nghiệp nhẹ, Park ra lệnh cho EPB đánh giá lại toàn bộ FYEDP lần thứ nhất và tìm cách tận dụng tốt hơn các lực lượng thị trường. [111]

Chiến lược phát triển của Hàn Quốc được sử dụng vào giữa những năm 1960 là một gói chính sách hoàn toàn dựa trên yếu tố chính trị. Thất bại thảm hại trong việc đảm bảo thu được sự ủng hộ từ các MNC cho các chương trình công nghiệp hóa quá tham vọng của ông, nên Park chuyển sang ngoại giao để tìm kiếm nguồn vốn khởi sự để tái khởi động giai đoạn phát triển. Park bình thường hóa quan hệ ngoại giao với Nhật Bản vào năm 1965 bất chấp sự chống đối trong nước với mục đích được nhận các quỹ bồi thường thiệt hại. Nguồn tiền của Nhật Bản dùng để tài trợ cho việc khởi động Công ty Sắt Thép Pohang mới được thành lập kể từ sau năm 1967. Sau đó diễn ra việc gửi quân chiến đấu đến miền Nam Việt Nam vào năm 1965 mà việc này đã được tưởng thưởng bằng sự gia tăng hỗ trợ kinh tế và quân sự của Mỹ. Nói cách khác, Park đã có thể giành được các khoản vốn đầu tư nước ngoài chỉ khi ông đưa chính trị vào các tính toán chi phí và lợi ích của chính phủ nước ngoài - trong trường hợp này là của Nhật và Mỹ - và thay thế các lý luận thị trường bằng những quả quyết về chính trị-an ninh như là lý do cho các khoản hỗ trợ tài chính. Cả hai cố gắng này đều mang lại thành quả - dù đã đẩy Park vào một cuộc khủng hoảng chính trị trầm trọng trong nước. Để bồi thường thiệt hại cho chế độ thực dân của mình, Nhật Bản cam kết các khoản đóng góp và cho vay trị giá 600 triệu đô-la Mỹ. Việc can thiệp quân sự vào Chiến tranh Việt Nam mang lại 920 triệu đô-la Mỹ tiền viện trợ quân sự và kinh tế từ Hoa Kỳ. Với số tiền này, Park cùng với nhà nước mang tính kế thừa nhưng được duy lý hóa đã có thể thử nghiệm các ý tưởng kinh tế về quá trình phát triển do nhà nước dẫn dắt của họ cũng như để phát triển các ngành chiến lược, gồm có ngành công nghiệp thép.

Công thức phát triển mới, bao gồm việc thúc đẩy có phần mâu thuẫn các sản phẩm xuất khẩu công nghiệp nhẹ và một lộ trình hướng đến HCI, đã được chuẩn bị dần dần bởi EPB trong vòng tám năm. Đột phá đầu tiên hình thành với quyền quản lý của phó thủ tướng Jang Ki-young. Ông đã xây nên phần mở rộng trong chiến lược phát triển của Park và để lại di sản là khối doanh nghiệp lớn tuy năng động nhưng dễ đổ vỡ về mặt tài chính. Quá trình này bắt đầu với một đề xuất cải cách mà chủ trương chính không hề có tính mở rộng. Từ năm 1957, Cơ quan Phát triển Quốc tế Hoa Kỳ (USAID) đã cố gắng đảm bảo để Hàn Quốc sử dụng hiệu quả hơn tiền viện trợ từ tổ chức này nhằm chuẩn bị cho “lễ tốt nghiệp” cuối cùng của Hàn Quốc trong chương trình đào tạo và bảo trợ kinh tế của Mỹ. Mục tiêu của Mỹ là buộc nước bạn thể chế hóa một chương trình ổn định tài chính (FSB). Là một phần quan trọng trong nỗ lực này, các quan chức USAID thiết lập một Ủy ban Hợp tác Kinh tế (ECC) song phương, hai bên bắt đầu áp dụng một mức trần lên cung tiền của Hàn Quốc và xác định một mức sàn áp lên mức dự trữ ngoại hối, với thỏa thuận rằng các mức trần này sẽ được tái đánh giá và tái xác định mỗi ba tháng. Bên cạnh đó, ủy ban chung này còn chuẩn bị một lịch trình chi tiết để cải cách lãi suất và thể chế hóa một chế độ tỷ giá hối đoái linh động theo đề xuất của các quan chức và cố vấn USAID.

Tuy nhiên, Jang Ki-young chỉ đồng thuận một phần với những cố vấn của USAID về hợp lý hóa và bình ổn hóa, với việc chuyển từ chế độ nhiều tỷ giá sang chế độ một tỷ giá hối đoái, nhưng ông lại cố ý hạ giá đồng won để ngăn cản tình trạng giảm tính cạnh tranh quốc tế. Cuộc cải cách lãi suất cũng chứng kiến những động thái tương tự; Jang Ki-young nghe theo lời khuyên của Hoa Kỳ nhằm bắt kịp với “thị trường chứng khoán phi chính thức” tư nhân đầy cạnh tranh bằng cách tăng mạnh lãi suất ngân hàng, tuy nhiên ông lại thiết lập lãi suất cho vay thấp hơn lãi suất huy động để trợ cấp cho quá trình mở rộng công nghiệp. “Hệ thống biên lãi suất đảo ngược” này đã chuyển lợi nhuận từ các ngân hàng quốc doanh sang cho các đối tượng đi vay - hầu hết là các chaebol phụ trách các dự án công nghiệp chiến lược của Park, chèn lấn các doanh nghiệp vừa và nhỏ (SME) ra khỏi thị trường tài chính bằng cách tạo ra một lượng cầu quá mức các khoản vay ngân hàng và giải phóng các lực gây lạm phát mạnh, các lực này lại gây khó khăn cho những người làm công ăn lương và tầng lớp trung lưu.

Các quan chức viện trợ Mỹ không hề đấu tranh với chiến lược tăng trưởng lạ lùng của Jang Ki-young. Trái lại, họ hưởng ứng “cuộc cải cách” của ông này với những phần thưởng hào phóng, họ hỗ trợ MoF trong các cuộc đàm phán năm 1965 với Quỹ tiền tệ Quốc tế (IMF) về vấn đề các thỏa thuận tạm thời, và thúc đẩy các gói tín dụng thương mại cho các doanh nghiệp kinh doanh Hàn Quốc. [112] Hoa Kỳ cũng công nhận tầm quan trọng trong vị trí lãnh đạo của Jang Ki-young ở các hoạt động hằng ngày của ECC cũng như những đóng góp của ông cho quá trình thể chế hóa chương trình bình ổn tài chính. Việc Mỹ chấp nhận cuộc cải cách của Jang Ki-young phần lớn là do “tuần trăng mật” (milwol) phát triển nhanh chóng giữa Park và Lyndon B. Johnson. Cho đến năm 1965, Park cực kỳ quyết tâm khi sát cánh với chiến lược an ninh khu vực của Johnson, bình thường hóa quan hệ ngoại giao với Tokyo và gửi binh lính đi bảo vệ miền Nam Việt Nam. Về mặt chính trị, Johnson cần Park cũng như Park cần Johnson, điều này đã buộc USAID phải chịu đựng, nếu không phải là tiếp nhận, các ý tưởng kỳ quặc của Jang Ki-young. Khi phó thủ tướng giành được sự ủng hộ của đồng cấp Hoa Kỳ, ông dùng ECC song phương dàn xếp buộc các bộ ngành nhà nước khác của Hàn Quốc phải hỗ trợ cho chính sách phát triển này. Với chính Jang Ki-young đứng đầu phái đoàn Hàn Quốc trong ECC, và giám đốc hợp tác quốc tế của EPB hỗ trợ Jang Ki-young từ bên dưới trong ủy ban song phương với vai trò tổng thư ký của các đại diện Hàn Quốc, ECC thực tế đã trở thành một mạng lưới liên bộ mà thông qua đó, các áp lực và ảnh hưởng của Mỹ đã được EPB tận dụng để vô hiệu hóa các kháng cự của MoF về hệ thống biên lãi suất ngân hàng đảo ngược. ECC trở thành một công cụ trong chính sách kinh tế của Jang Ki-young, trái ngược với sứ mệnh tồn tại ban đầu của nó là giữ ổn định tài chính.

Chiến lược mở rộng đầy rủi ro này gây ra các phản ứng khác nhau từ các bộ ngành khác nhau. MCI tán thưởng, vì điều đó đồng nghĩa với các khoản vay dễ dàng cho các khách hàng của bộ này, các nhà xuất khẩu công nghiệp nhẹ và các nhà đầu tư HCI. MoF phản đối mạnh mẽ, vì cuộc cải cách lãi suất và tỷ giá hối đoái do EPB thiết kế đã hạn chế vai trò của MoF xuống thành một cơ quan huy động nguồn lực đơn thuần cho các dự án công nghiệp được lựa chọn bởi EPB và MCI. Chiến lược này cũng kéo theo mối đe dọa đè nặng lên các ngân hàng quốc doanh của MoF bằng những khoản nợ mất khả năng thanh toán. Đối phó lại sự phản kháng của MoF, Jang Ki-young viện đến đòn roi kỷ luật của Park. Khi Bộ trưởng Bộ Tài chính Hong Seong Heon công khai nổi dậy chống lại hệ thống biên lãi suất đảo ngược vào năm 1965, Park bất ngờ sa thải ông ta. Trong ba năm Jang Ki-young giữ chức phó thủ tướng, MoF chứng kiến bộ trưởng của mình bị đuổi năm lần và thứ trưởng thì bốn lần. Bộ Tài chính cho rằng họ không còn cách nào khác ngoại trừ nổi dậy, vì những gì Jang Ki-young đề xuất đồng nghĩa với việc cắt bỏ đi thẩm quyền điều phối bằng chính sách lãi suất và chính sách ngoại hối của cơ quan này. Năng lực tự chủ thiết lập lượng cung tiền của MoF thông qua các công cụ chính sách tiền tệ giảm dần khi Cục Ngân sách EPB nắm giữ một lượng ngày càng lớn các nguồn lực nhà nước cho các dự án đầu tư dài hạn, và khi Cục Hợp tác Quốc tế EPB độc lập phê duyệt cho các khoản vay nước ngoài và phân phối tiền viện trợ quốc tế.

EPB hoạch định các chính sách bằng cách lùi về làm việc với các chỉ thị của Park. Một khi các chỉ tiêu đã được Park xác định, EPB tiến hành tính toán những nguồn lực cần thiết để thực hiện và để giải quyết bất kỳ tình trạng thiếu hụt vốn đầu tư nào, đầu tiên bằng cách điều chỉnh bên trong chính sách ngân sách và cấp phép vốn đầu tư nước ngoài rồi thứ hai bằng cách tác động lên MoF để thay đổi chính sách tài khóa và tiền tệ. Tiếp theo sau đó là một giai đoạn giám sát chặt chẽ các dự án công nghiệp cũng như nhận phản hồi thường xuyên từ MCI, các bộ quản lý ngành và các cơ quan phụ trợ. Các phản hồi cho phép EPB chuẩn bị những điều chỉnh cần thiết lên các chỉ tiêu ban đầu và các biện pháp thu hút, huy động nguồn lực. Theo phương thức này, bộ tối cao liên tục điều chỉnh các chỉ tiêu công nghiệp của nó nhằm đạt được tập hợp các mục tiêu, công cụ đúng đắn, giúp cho bộ tiến gần hơn đến việc hoàn thành các chỉ thị của Park. Các chỉ tiêu không phải là bất khả xâm phạm. Ngược lại, việc thường xuyên điều chỉnh được cho là cần thiết nếu muốn các mục tiêu của Park được hiện thực hóa.

Cần phải nhấn mạnh rằng tầm quan trọng của công tác hoạch định kinh tế ít phụ thuộc hơn vào việc đưa ra một kế hoạch tổng thể phát triển công nghiệp mang tính chất kỹ thuật, gồm việc lập mô hình chi tiết các mục tiêu và công cụ; quan trọng hơn là phải thiết lập được các kênh mang tính thể chế để liên lạc và hợp tác, cùng với các quy trình mang tính thể chế khi thiết lập lịch trình nghị sự, huy động nguồn lực và phản hồi chính sách một cách hệ thống giữa EPB, MoF, các bộ quản lý ngành và các bộ phụ trợ một cách thường xuyên. Thông qua các kênh và các quy trình này, EPB đánh giá được hiệu quả công việc và điều chỉnh các chiến lược chính sách một cách kịp thời, cũng như nhanh chóng mở rộng các ý tưởng và kỹ thuật chính sách mới ra toàn bộ máy quan liêu nhà nước. Thật ra, theo các kế hoạch chi tiết mang tính kỹ thuật từng dự đoán con đường kinh tế tương lai của Hàn Quốc, các kế hoạch FYEDP do EPB hoạch định thất bại nhiều hơn thành công. FYEDP đầu tiên (1962-1966) đã phải bị điều chỉnh xuống sau một năm tiến hành, nhưng các chỉ tiêu mới đó lại bị vượt qua bởi các kết quả chính sách thực tế vào năm 1963. Trong trường hợp FYEDP lần thứ hai (1967-1972), các chỉ tiêu ban đầu bị EPB điều chỉnh lên chỉ một năm sau khi khởi động để bắt kịp với quá trình siêu tăng trưởng không lường trước được. Tầm quan trọng thật sự của hoạch định kinh tế không nằm ở khía cạnh kỹ thuật mà ở chính trị khi Park giao quyền cho EPB can thiệp vào các sự vụ của các bộ khác và truyền vào xã hội tinh thần “quyết chí ắt làm nên” quá tự phụ của Park cùng với chiến lược “tăng trưởng bằng mọi giá” của ông. Chính EPB cũng hiểu rất rõ về vai trò chính trị thiết yếu trong hoạch định kinh tế và đã vạch ra FYEDP thứ hai với ý thức về mục tiêu và lòng trung thành chính trị với Park.

Một khi EPB đã giành được các nguồn lực từ xã hội thông qua hệ thống kiểm soát và cân bằng áp đặt lên MoF, tiếp đó nó cần có một chiến lược phân bổ nguồn lực. Một lần nữa, Park thiết lập một khuôn khổ chung cho việc ra quyết định cấp bộ. Đã học được suốt những năm chính quyền quân sự rằng sự áp chế sẽ phản tác dụng, chỉ làm gia tăng sự lo ngại và hoài nghi giữa các tập đoàn chaeboL, USAID và các bộ ngành nhà nước, Park của giai đoạn giữa những năm 1960 bắt đầu chú trọng vào củ cà rốt hơn cây gậy trong các mối quan hệ với chaebol. Tuy nhiên, bên cạnh đó, Park giữ nguyên ba phần khác trong công thức ban đầu về mối quan hệ nhà nước-doanh nghiệp mà ông đã phát triển suốt những năm chính quyền quân sự. Các nguyên tắc còn giữ lại là: (1) chọn một tập đoàn dẫn đầu trong số các chaebol trong mỗi ngành công nghiệp chiến lược và cung cấp một gói hỗ trợ nhà nước đồng bộ cho sự phát triển của tập đoàn này; (2) giải cứu tập đoàn dẫn đầu khi đơn vị này bị mắc kẹt trong tình trạng sụt giảm thanh khoản, hậu quả của việc hưởng ứng chính sách công nghiệp tham vọng của Park; (3) tuy vậy cũng khuyến khích các tập đoàn chaebol thách thức tập đoàn dẫn đầu bằng quyền tham gia vào ngành công nghiệp chiến lược vào một thời gian thích hợp nhằm tránh việc quá nhiều lợi nhuận độc quyền rơi vào tay tập đoàn dẫn đầu và họ sẽ mất động cơ mở rộng khiến kết quả giảm dưới mức chỉ tiêu.

Sự kết hợp các nguyên tắc này là một kết quả không chỉ từ yếu tố kinh tế bắt buộc mà cũng từ lựa chọn chính trị. Việc tập trung nguồn lực vào một số rất ít các tập đoàn chaebol là không thể tránh khỏi đến khi nào Park vẫn còn kiên trì nhấn mạnh việc phát triển một tổ hợp đẩy đủ các ngành công nghiệp hiện đại với quy mô cạnh tranh toàn cầu. Vốn đầu tư quá khan hiếm, rào cản tham gia quá cao và hoạt động đầu tư là quá rủi ro cho một doanh nghiệp lớn khi đầu tư vào các dự án công nghiệp nếu nó không được ban cho các khoản lợi nhuận độc quyền. Mặc dù vậy, bên cạnh đó Park cũng làm suy yếu nguyên tắc độc quyền bằng cách ủng hộ nguyên lý mà cuối cùng thiết lập nên một hệ thống cạnh tranh độc quyền nhóm giữa các tập đoàn chaebol. Tình trạng căng thẳng nội bộ trong các nguyên tắc phân bổ nguồn lực của Park đã khiến ông phải trả giá rất nhiều trong những năm 1970.

Các chaebol nhiệt liệt phản hồi. Để giữ được một phần miếng bánh trước khi các doanh nghiệp dẫn đầu phát triển được lĩnh vực độc quyền và đóng những cánh cổng gia nhập vào các ngành chiến lược, mỗi chaebol đều quyết liệt vận động hành lang để nhận được giấy phép của nhà nước mà sau đó sẽ tạo cho họ các phương tiện để tăng trưởng mạnh mẽ. Có được nguồn cung ổn định các khoản vay hỗ trợ thông qua hệ thống biên lãi suất đảo ngược, và cũng giành được các khoản tài trợ phi thương mại cùng các quỹ bồi thường được cung cấp thông qua liên minh an ninh khu vực ba bên mà Park đã gây dựng với Washington và Tokyo, Park đã tạo được sự tin tưởng để hứa hẹn với các chaebol về cơ hội tăng trưởng trọn đời. Một đợt bùng nổ đầu tư bắt đầu từ năm 1966 hình thành. Tỷ lệ giữa chỉ tiêu đầu tư và thực tế đạt mức 124,7% vào năm 1966 sau khi tính bình quân mỗi năm trong vòng bốn năm liên tiếp được 161,3%. Sau đó, trong năm năm tiếp theo, tỷ lệ này đạt trung bình 73,4%.

Tuy nhiên, đạt được sự cân bằng phù hợp giữa tập trung và cạnh tranh là một vấn đề kinh tế và chính trị khó khăn. Park thường xuyên tạo ra kết cục cạnh tranh quá mức về giấy phép và viện trợ nhà nước giữa các chaebol, khiến dư thừa năng lực sản xuất gần như là một đặc thù toàn hệ thống của nền kinh tế chính trị Hàn Quốc cho đến năm 1969. Điều này gây ra một cuộc khủng hoảng tính thanh khoản trầm trọng mỗi khi doanh thu xuất khẩu sụt giảm và lãi suất gia tăng. Mặc dù vậy, giảm thiểu tình trạng dư thừa năng lực sản xuất bằng chính sách đào thải các công ty mất khả năng chi trả không phải là một lựa chọn dễ dàng theo quan điểm của Park. Để cho bất kỳ chaebol nào được nhà nước hỗ trợ bị sụp đổ không chỉ tạo ra một cơn hoảng loạn với quy mô toàn hệ thống - vì gây ra áp lực lên các ngân hàng quốc doanh bằng các khoản nợ mất khả năng thanh toán khổng lồ — cũng như làm ngưng trệ hoạt động sản xuất ở các doanh nghiệp cung cấp và các công ty liên kết có phối hợp chiều dọc và chiều ngang với các chaebol đang sa sút, hơn nữa điều này còn làm giảm độ tin cậy chính trị của Park. Đóng cửa một chaebol sẽ bị xem là vi phạm lời hứa với các chaebol khác cũng như với những tổ chức cho vay quốc tế và trong nước, gây ra tình trạng đổ x?