Chương 11 CÔNG TY SẮT THÉP POHANG
Rhyu Sang-young & Lew Seok-jin

Khi lý giải về sự cất cánh của kinh tế vĩ mô tại Hàn Quốc, tài năng lãnh đạo của Park Chung Hee là một trong nhiều yếu tố làm nên nó. Ngược lại, khi phát triển POSCO (Công ty Sắt Thép Pohang), tài lãnh đạo của ông là nhân tố cực kỳ quan trọng, làm lu mờ tất cả những yếu tố khác trong việc quyết định quy mô và tốc độ của nỗ lực này. Câu chuyện về POSCO gợi nhắc cho chúng ta về Park ở cương vị một người lính và một nhà hiện đại hóa. Trong khi người dân mong muốn thoát khỏi cơn đói mà họ phải chịu đựng trong suốt những tháng khó khăn của mùa xuân, Park đã vạch ra tầm nhìn xây dựng quốc gia công nghiệp với ngành thép là động cơ tăng trưởng cho các ngành công nghiệp nặng và hóa chất khác. “Thép là sức mạnh quốc gia”, Park phát biểu tại lễ kỷ niệm thành lập POSCO lần thứ 10. Park đưa công nghiệp thép vào vị trí hàng đầu trong danh sách các ngành công nghiệp chiến lược vào năm 1961, khi ông ban hành kế hoạch đầu tiên trong các Kế hoạch Phát triển Kinh tế 5 năm (các FYEDP).

Ngoài đặc trưng riêng của Park là nhà hiện đại hóa của Hàn Quốc theo phong cách của các lãnh đạo Minh Trị Nhật Bản, cũng có những nhân tố chính trị trong nước dẫn dắt Park xây dựng một nhà máy thép tổ hợp hiện đại. Không sở hữu các đặc trưng của một đảng viên Đảng Dân chủ Tự do, Park mô tả chế độ Đảng Cộng hòa Dân chủ (DRP) của ông là một lực lượng chính trị và cam kết sẽ đưa Hàn Quốc ra khỏi tình trạng đói nghèo và bất an quân sự. Xây dựng một nhà máy thép tổ hợp quy mô như POSCO hoàn toàn phù hợp với chiến lược chính danh hóa dựa trên thành tựu của Park. Thép là thước đo sức mạnh quân sự, hiện đại hóa kinh tế và tiến bộ công nghệ. Vì vậy, nó cũng chính là bằng chứng sống cho vị trí lãnh đạo chính trị của Park.

Nói vậy không phải để khẳng định rằng việc Park xây dựng nhà máy thép tổ hợp chỉ là phương tiện để chính danh hóa chính trị. Ngược lại, nó tạo ra tính chính danh cho chế độ của ông chỉ vì nó thỏa mãn một số nhu cầu thực tế. Seoul tụt hậu xa so với Bình Nhưỡng ở tiềm lực quân sự khi Park lên nắm quyền trong cuộc đảo chính quân sự tháng 5 năm 1961. Phòng vệ quân sự chỉ được thực hiện với sự trợ giúp từ đồng minh Mỹ, nhưng mối quan hệ với người bảo trợ này cũng không hề được đảm bảo. Washington thẳng tay với chính quyền quân sự vì đã thử nghiệm các ý tưởng kinh tế “xã hội chủ nghĩa” vào tháng 6 năm 1962 và thậm chí còn chấm dứt viện trợ để buộc Park không kéo dài nền cai trị quân sự vào tháng 3 năm 1963. Không những thế, khi Chiến tranh tại Việt Nam leo thang, có tin đồn lan rộng về việc Mỹ điều động một số binh sĩ đóng ở Bán đảo Triều Tiên sang miền Nam Việt Nam. Nóng lòng ngăn cản đồng minh, Park gửi quân đến Sài Gòn vào năm 1965, từ đó tạo nên một giai đoạn “tuần trăng mật” (milwol) với Washington - nhưng chỉ được ba năm. Bế tắc an ninh của Hàn Quốc trở nên tồi tệ hơn trên mọi mặt trận. Quân du kích Triều Tiên phát động “chiến tranh giải phóng” quy mô nhỏ và thậm chí đã gần như tấn công Nhà Xanh vào tháng 1 năm 1968. Cùng năm đó, Bình Nhưỡng đã bắt giữ một tàu tình báo hải quân, Pueblo, trong vùng Biển Đông và một lần nữa gửi đi lực lượng du kích được huấn luyện cao cấp đến tỉnh Gangwon để kiểm tra mức độ chuẩn bị quân sự của Hàn Quốc. Khi đối mặt với mối đe dọa gia tăng quân sự từ Triều Tiên, Hoa Kỳ khiến Park ngạc nhiên khi kêu gọi các nước đồng minh và chư hầu gánh vác trách nhiệm phòng thủ châu Á trước những đe dọa của chủ nghĩa cộng sản và nhanh chóng tiến hành rút quân khỏi Chiến tranh tại Việt Nam, một hệ quả của việc này là rút Sư đoàn Bộ binh 7 của Mỹ khỏi Hàn Quốc năm 1971.

Hàn Quốc phải chịu tình trạng mong manh về mặt quân sự trong suốt 18 năm cầm quyền của Park. Giá trị của thép như là ngành công nghiệp quốc phòng có nguồn gốc từ cả các mối đe dọa an ninh thực tế lẫn tưởng tượng. Để giải quyết các thách thức an ninh của đất nước, Park lập luận, Hàn Quốc phải coi việc xây dựng ngành công nghiệp quốc phòng riêng của đất nước là ưu tiên quốc gia. Thép là trung tâm trong nỗ lực chính trị này.

Hình ảnh mạnh mẽ của các hiệu ứng liên kết công nghiệp cũng tiếp thêm động lực cho kế hoạch nhà máy thép tổ hợp. Năm 1961, Park chấp thuận chiến lược công nghiệp hóa ngành công nghiệp nặng và hóa chất (HCI) để vượt qua các trở ngại về thâm hụt thương mại đang gia tăng, về sụt giảm dự trữ ngoại hối và về giảm tốc tăng trưởng. Trong số rất nhiều ngành công nghiệp nặng và hóa chất, Park phát triển ngành thép trước tiên vì nếu không có nguồn cung thép tốt ổn định, Hàn Quốc không thể đa dạng hóa theo chiều dọc đến các ngành công nghiệp nặng thượng nguồn khác. Hơn nữa, khi một thập niên siêu tăng trưởng đã làm gia tăng đáng kể nhu cầu nội địa của Hàn Quốc về thép mà đa phần được đáp ứng bằng thép nhập khẩu, thì việc sản xuất được các sản phẩm thép tốt cũng có thể cải thiện nhiều khó khăn trong cán cân thanh toán. Năm 1970, sắt thép là hàng hóa xuất khẩu lớn thứ hai của nước này, bên cạnh dầu thô. Những lập luận về hiệu ứng liên kết công nghiệp và thay thế xuất khẩu cũng biến chiến lược phát triển công nghiệp thép phục vụ an ninh quân sự trở thành một chiến lược kinh tế tích cực.

Không chỉ được định hướng bởi tham vọng trở thành “Minh Trị”, mà còn cần biện minh cho sự cầm quyền của mình bằng các dự án chứng minh tính phát triển bên cạnh việc giải quyết các mối đe dọa quân sự và dọn đường cho giai đoạn siêu tăng trưởng định hướng HCI, Park không bao giờ dao động trước mục tiêu xây dựng nhà máy thép tổ hợp sau khi nắm quyền tháng 5 năm 1961. Vấn đề không phải là có hay không, mà là làm thế nào, để xây dựng nhà máy. Với sự thiếu hụt vốn, công nghệ và thị trường, không ngạc nhiên khi cuộc tìm kiếm chiến lược khả thi của Park đã kết thúc bằng thất bại liên miên, cho đến khi động lực hiện đại hóa kinh tế và an ninh quân sự khu vực cùng hội tụ hỗ trợ niềm đam mê cả đời ông ở ngành thép vào năm 1969. Việc tiến hành có vẻ khó khăn hơn rất nhiều so với khi hoạch định mục tiêu xây dựng nhà máy thép tổ hợp.

Tuy nhiên trong 30 năm thành lập, Công ty Sắt Thép Pohang (hay POSCO, khi tên này được biết đến rộng rãi vào những năm 1990) đã hoàn toàn làm thay đổi bản đồ sản xuất thép toàn cầu. Ngân hàng Thế giới, nơi từng bác bỏ đề xuất vay năm 1968 của POSCO trên cơ sở Hàn Quốc không hề có lợi thế tương đối về sản xuất thép, đến năm 1981 đã gọi công ty này là “nhà sản xuất thép hiệu quả nhất thế giới”. Tuy vậy, đánh giá ban đầu của ngân hàng này không phải không có lý do. Vào những năm 1960, chỉ 10 nước đang phát triển có nhà máy thép tổ hợp, nửa trong số này có công suất hàng năm là hơn nửa triệu tấn. Hàn Quốc tụt xa phía sau, chỉ sở hữu các nhà máy thép nhỏ với hệ thống lò nung điện. Phụ thuộc vào sắt phế liệu nhập khẩu, các nhà máy này đều có chi phí sản xuất cao. Kể cả với chuẩn mực của thế giới thứ ba, Hàn Quốc vẫn là một nước chậm phát triển, chỉ phù hợp với hoạt động sản xuất hàng hóa công nghiệp nhẹ như dệt may, giày dép và tóc giả. Tuy vậy nước này đã lao vào phát triển nhà máy thép tổ hợp chỉ một vài năm sau khi mở rộng theo chiều ngang các ngành công nghiệp nhẹ.

Quá trình biến đổi ngành công nghiệp thép Hàn Quốc là câu chuyện về một công ty duy nhất, POSCO. Chính thức được thành lập vào tháng 4 năm 1968, hoạt động xây dựng nhà máy thép tổ hợp của công ty bắt đầu vào tháng 4 năm 1970 và hoàn thành vào tháng 7 năm 1973 với sản lượng sản xuất năm là 1,03 triệu tấn. Tính riêng Giai đoạn I đã tốn đến 123,7 triệu đô-la Mỹ. Quá trình mở rộng năng lực sản xuất tiếp diễn nhanh chóng, tiến đến hoàn thành Giai đoạn IV vào tháng 5 năm 1983, điều này tạo cho POSCO năng lực sản xuất hàng năm lên đến 9,1 triệu tấn. Với cái chết của Park Chung Hee vào tháng 10 năm 1979, nhiệm vụ biến POSCO thành công ty sản xuất thép dẫn đầu thế giới đè nặng lên vai Park Tae-jun, ông này được Park lựa chọn vào năm 1968 để xây dựng và quản lý POSCO. Công ty hoàn thành việc xây dựng nhà máy thứ hai, Công ty Thép Tổ hợp Kwangyang, vào năm 1992 để gia tăng tổng năng lực sản xuất hàng năm lên 21,1 triệu tấn. Đến năm 2000, POSCO là nhà sản xuất thép lớn thứ hai thế giới, chỉ đứng sau Nippon Steel, với sản lượng hàng năm là 28 triệu tấn. Để đạt được vị thế này, POSCO đã gia tăng năng lực sản xuất lên 28 lần trong 27 năm. Khó tin hơn nữa, từ năm đầu tiên hoạt động, POSCO đã có lãi. Đến năm 2000, tỷ suất lợi nhuận hoạt động của công ty đạt 18%. Chỉ có Tập đoàn Thép Trung Hoa của Đài Loan đạt được kết quả tốt hơn.

Làm cách nào mà “phép màu” này có thể xảy ra? Hay nó thực sự là một phép màu? Các nghiên cứu hiện tại về phát triển công nghiệp Hàn Quốc đều gắn chặt với các lý thuyết về nhà nước phát triển hoặc kinh tế học tân có điển, tuy nhiên chúng tôi cho rằng không có cách tiếp cận nào lý giải được đầy đủ lịch sử của POSCO. Dù các nghiên cứu về nhà nước phát triển của Hàn Quốc cho thấy vai trò trọng tâm của sứ mệnh, ý thức hệ, cách tổ chức, chiến lược và “tính gắn chặt” của nhà nước khi định hình con đường từ ngoại vi của quá trình phát triển đến hiện đại, nhưng chúng thiếu đi phân tích về quá trình chính trị mà nhờ đó nhà nước Hàn Quốc đưa ra các lựa chọn chiến lược và thực thi lộ trình phát triển đã chọn. Hơn nữa, chúng tập trung vào nghiên cứu sự phát triển của POSCO sau năm 1973, khi hầu hết các quyết định chính trị khó khăn về quy mô sản xuất, hoạt động cấp vốn, cơ cấu sở hữu, liên minh xuyên quốc gia và marketing đã được quyết định. Tập trung vào quá trình và đề cập đến giai đoạn ra quyết định chiến lược trước năm 1973 cho thấy ba câu chuyện mà cho đến giờ vẫn chưa được lý thuyết về nhà nước phát triển và kinh tế học tân cổ điển giải quyết ổn thỏa.

Đầu tiên, không có gì là “kỹ trị” trong quyết định phát triển công nghiệp thép tổ hợp hiện đại - chưa nói đến định hướng xuất khẩu - của Hàn Quốc. Như Ngân hàng Thế giới chẩn đoán vào năm 1968, Hàn Quốc không có thị trường và nguồn lực để thực thi nhiệm vụ này. Tuy nhiên, vào tháng 3 năm 1962, dưới áp lực từ chính quyền quân sự, bốn tập đoàn chaebol tham gia vào các lực lượng thành lập Công ty Trách nhiệm Hữu hạn Thép Tổ hợp Hàn Quốc nhưng rồi đành chứng kiến công ty sụp đổ vì thiếu vốn đầu tư. Tuy nhiên, thay vì làm nản chí Hàn Quốc, thất bại này chỉ tạo nên các nỗ lực mới nhằm xây dựng nhà máy thép tổ hợp vào năm 1964 và 1967. Cuối cùng, chính việc Nhật Bản cung cấp các quỹ bồi thường thiệt hại vào năm 1969, thay vì các khoản vay thương mại, đã cho phép Hàn Quốc khởi động dự án thép và đã chứng minh được vai trò hàng đầu của Park cùng tham vọng của ông thay vì sức mạnh kỹ trị từ nhà nước. Mục tiêu xây dựng nhà máy thép tổ hợp không thể lý giải được bằng các điều kiện thị trường toàn cầu hoặc các tiềm lực quốc gia. Chính Park là người quyết định xây dựng POSCO bất chấp mọi khó khăn. Để lý giải cho các ưu tiên và mối quan tâm của ông, chương 11 sẽ tìm hiểu không chỉ mối quan hệ của an ninh quân sự, chính trị trong nước và các động lực kinh tế do Park cảm nhận, mà cả tầm nhìn mang tính ý thức hệ “nước giàu, quân mạnh” (pu-kuk kang-byeong) cả đời mà ông mô phỏng theo Nhật Bản Minh Trị.

Thứ hai, việc phân tích các nỗ lực của Hàn Quốc nhằm vượt qua tình trạng thiếu công nghệ, vốn và nhân lực khi phát triển POSCO thành một thế lực trên thị trường thế giới cho thấy rằng chìa khóa thành công nằm ở khả năng điều khiển mối quan hệ với các cường quốc của Park cũng nhiều như ở các nguồn lực tổ chức nội bộ “theo kiểu Weber” của nhà nước. Phải mất đến 7 năm, Park mới tìm được chiến lược chính sách ngoại giao khiến địa chính trị quốc tế cung cấp cho nhà nước mạnh mẽ, tự chủ của Park cơ hội phát triển liên minh xuyên quốc gia về công nghệ, vốn và nhân lực cần thiết để xây dựng nhà máy thép tổ hợp. Đến năm 1969, nhiều sáng kiến của Park đã bị hạ gục bởi Hoa Kỳ từ chối việc tập hợp một nhóm nhà đầu tư gồm các tổ chức tài chính quốc tế, những ông trùm ngân hàng và các tập đoàn đa quốc gia (các MNC) để hỗ trợ cho tầm nhìn phát triển trung ương tập quyền của Park. Như vậy, chỉ còn lựa chọn sử dụng các quỹ bồi thường thiệt hại Nhật Bản để xây dựng POSCO, vốn ảnh hưởng mạnh mẽ không chỉ đến công nghệ và chiến lược marketing mà cả các đặc trưng tổ chức. Hoạt động tài trợ này cũng đặt POSCO vào một nền tảng tài chính vững mạnh ngay từ đầu, vì Nhật Bản cung cấp các quỹ bồi thường thiệt hại trên cơ sở phi thương mại, tiền tài trợ chính phủ hoặc các khoản cho vay lãi suất thấp, để đền bù cho những sai trái thời thực dân. Chương 11 cho rằng việc xây dựng liên minh xuyên quốc gia là câu chuyện chính của POSCO và chính sách ngoại giao là phần trọng tâm trong công tác hoạch định chính sách kinh tế.

Thứ ba, không như các lý thuyết về nhà nước phát triển, câu chuyện về POSCO đặt vấn đề về hiểm họa đạo đức và trục lợi vào trọng tâm phân tích. Một mặt, POSCO tập hợp các đặc trưng làm nảy sinh hiểm họa đạo đức. Công ty này được tài trợ bởi các quỹ bồi thường định hướng chính trị từ Nhật Bản, đặc điểm phi thương mại của các quỹ này có thể tạo ra khả năng tự do trục lợi cho những đối tượng liên quan. Hơn nữa, công ty này là doanh nghiệp sở hữu nhà nước (SOE) với cơ cấu quản trị bị cáo buộc là không thể kiểm soát được các hoạt động trục lợi và hiểm họa đạo đức. Cuối cùng, dù Park chọn xây dựng cấu trúc công nghiệp độc quyền nhóm ở mỗi ngành công nghiệp nặng và hóa chất dành cho các chaebol nhằm cân bằng các yêu cầu mâu thuẫn nhau giữa cạnh tranh và tập trung hóa, nhưng ông lại biến POSCO thành công ty độc quyền. Do đó, rủi ro trục lợi và hiểm họa đạo đức, hai yếu tố tích hợp trong cỗ máy tăng trưởng kinh tế vĩ mô do Park xây dựng (xem chương 7), trở nên lớn hơn rất nhiều. Tuy nhiên POSCO đã có được lợi nhuận và sự năng động, và đã tăng trưởng trở thành một thế lực toàn cầu chỉ trong một thập niên. Kết quả ấn tượng này đòi hỏi một cuộc phân tích nhiều tầng ở nhiều yếu tố, từ mối quan hệ chính trị độc nhất của POSCO với Park và bộ máy quan liêu nhà nước, đến mạng lưới xuyên quốc gia rộng khắp của công ty này với các quan chức, ông trùm ngân hàng, các tập đoàn và các thủ lĩnh Đảng Dân chủ Tự do (LDP) trong “Công ty Nhật Bản” và đến các công tác tổ chức nội bộ của POSCO, bao gồm chiến lược doanh nghiệp, công tác quản lý và chủ nghĩa công đoàn trong công ty. Ở vị trí trung tâm là Park Tae-jun, chủ tịch sáng lập POSCO. Được sự tin tưởng ở mức độ chưa từng có của Park và được ủy quyền rộng rãi, Park duy trì tính thống nhất nội bộ trong liên minh nhà nước-doanh nghiệp và liên minh đa quốc gia của POSCO ở mọi cấp độ trong đời sống doanh nghiệp bằng cách cùng lúc đóng vai doanh nhân chính trị, người môi giới lợi ích, người xúc tiến đối thoại và nhà chiến lược kinh doanh. Chỉ mới 41 tuổi khi được chỉ định vào năm 1968, Park nắm giữ vị trí lãnh đạo hàng đầu của POSCO cho đến khi ông tham gia Nghị viện Quốc gia như một thành viên Đảng Dân chủ Tự do (LDP) năm 1992.

Khởi đầu sai lầm, 1961-1969

Những năm chính quyền quân sự

Cuộc tìm kiếm công thức phát triển khả thi đáng thất vọng cho ngành thép đã bắt đầu cùng chính quyền quân sự. Hàn Quốc lúc bấy giờ không phải là một mảnh đất màu mỡ để xây dựng nhà máy thép tổ hợp. Tổng sản phẩm quốc gia chỉ ở mức 1,9 tỷ đô-la Mỹ, thu nhập bình quân đầu người vào khoảng 80 đô-la Mỹ. Hơn nữa, công ty thép sử dụng lò nung điện đầu tiên của nước này chỉ mới vận hành năm 1963 và sản xuất được vỏn vẹn 12 tấn thép thô. Nhằm đưa đến những thay đổi công nghệ và thị trường cần thiết để xây dựng ngành công nghiệp thép hiện đại, chính quyền quân sự quyết tâm đi bước đầu bằng cách huy động sức mạnh chính trị. Chính quyền quân sự lúc bấy giờ đang bận tâm khởi tố chaebol vì các tài sản bị cáo buộc đã tích trữ thông qua các phương tiện bất hợp pháp trong thời Đệ nhất Cộng hòa của Lý Thừa Vãn (1948-1960). Dù chính quyền quân sự ban đầu do dự giữa lập trường cực đoan áp đặt các hình phạt nặng để thỏa mãn đòi hỏi công bằng từ quần chúng với quan điểm ôn hòa dùng các khoản phạt nhẹ để bảo vệ sự ổn định kinh tế, nhưng sau đó đã nhanh chóng kết nối vấn đề tích trữ tài sản trái phép với chính sách công nghiệp nhằm biến chaebol thành đối tác thúc đẩy tăng trưởng. Ý định của chính quyền quân sự là thu hút chaebol vào các chương trình công nghiệp “con cưng”, trong đó có dự án nhà máy thép, bằng cách kết nối các hình thức giảm phạt trực tiếp với việc tham gia vào các ngành công nghiệp chiến lược. Như một phần trong nỗ lực ép buộc này, chính quyền quân sự mời các tập đoàn chaebol hàng đầu đấu thầu giấy phép tham gia vào ngành công nghiệp thép vào tháng 10 năm 1961.

Đang tìm kiếm vỏ bọc chính trị, Liên đoàn Công nghiệp Hàn Quốc (FKI), một hiệp hội doanh nghiệp do các chaebol thành lập với sự cổ vũ của Park, chào đón sáng kiến này. Sau khi đánh giá nhiều kế hoạch đầu tư do chính quyền quân sự công bố, FKI đề cử Samhwa làm ứng viên theo đuổi dự án nhà máy thép tổ hợp. Tuy nhiên nỗ lực này không mang lại thành quả. Dự án này được khởi động lại vào tháng 1 năm 1962 khi FKI thay đổi nỗ lực đạt được một thỏa hiệp chính trị với Park thông qua việc tham gia vào các dự án FYEDP. Bốn tập đoàn chaebol cùng nhau khởi động Hội đồng Đầu tư Tư nhân với mục tiêu được công bố là phát triển ngành công nghiệp thép Hàn Quốc. Với các nguồn quỹ nhà nước và tư nhân, họ thành lập Công ty Trách nhiệm Hữu hạn Thép Tổ hợp Hàn Quốc vào tháng 3 năm 1962 và ký kết một thỏa thuận với một công ty sản xuất thép Tây Đức để thực hiện một nghiên cứu khả thi vào tháng 4. Dự án này tan rã khi không đảm bảo được nguồn vốn đầu tư từ cả trong và ngoài nước.

Vấn đề ở đây là dù có sự ủng hộ của Ủy ban Van Fleet, một nhóm tư vấn tư nhân của Mỹ, đề xuất cấp vốn của Công ty Thép Tổ hợp Hàn Quốc vẫn thất bại khi được trình lên Cơ quan Phát triển Quốc tế Hoa Kỳ (USAID) hay Ngân hàng Xuất Nhập khẩu Hoa Kỳ. Họ đưa ra lý do bác bỏ là nguy cơ gửi đi các tín hiệu sai về chính sách của Mỹ trong các vấn đề của chính quyền quân sự và bình ổn tài khóa. Chính quyền Kennedy lúc bấy giờ đang buộc Park và phái chính thống của ông xác định ngày lập lại chính quyền dân sự cũng như kiểm soát lạm phát thông qua cắt giảm ngân sách và gia tăng thuế. Chấp thuận đề xuất vay vốn của nhà máy Thép Tổ hợp Hàn Quốc khi Park đang kịch liệt chống đối các nỗ lực dân chủ hóa và ổn định hóa của Mỹ bị cho là gây nguy hại đến các lợi ích của Hoa Kỳ. Ngoài ra, USAID lập luận rằng ưu tiên hàng đầu của chính quyền quân sự không nên là ngành thép mà là lĩnh vực năng lượng, giao thông vận tải, cơ khí và truyền thông. Lời từ chối của Mỹ khiến Ủy ban Van Fleet ngay lập tức đánh giá dự án nhà máy thép tổ hợp là không khả thi, vì chỉ khi có vốn vay lãi suất thấp và viện trợ chính phủ từ Mỹ thì cộng đồng tài chính quốc tế mới tham gia ủng hộ dự án này. Ủy ban này cũng nhanh chóng tự giải thể.

Vào tháng 7 năm 1962, nỗ lực thứ ba được thực hiện vì dự án nhà máy thép, lần này là từ Ban Kế hoạch Kinh tế (EPB). Với mục tiêu tạo được niềm tin của Park, siêu bộ này đề xuất thành lập một liên minh tài chính quốc tế xung quanh Ngân hàng Thế giới, và Phái đoàn Viện trợ Mỹ (USOM) chịu trách nhiệm quản lý viện trợ ở Hàn Quốc. Không may cho EPB, USOM lúc bấy giờ đang sử dụng viện trợ là công cụ để cải thiện kế hoạch FYEDP lần thứ nhất đầy tham vọng của Park bằng cách điều chỉnh các ưu tiên, chiến lược đầu tư và buộc Park thực hiện lời hứa dân chủ hóa của ông. Áp lực từ USOM lên Park nhằm thay đổi các chỉ tiêu mục tiêu về nguồn cung tiền, ngân sách, dự trữ ngoại hối và ổn định giá cả ở các mức thực tế hơn đã gia tăng trong suốt năm 1963, lên đến đỉnh điểm bằng việc Park bãi bỏ chiến lược tăng trưởng thiếu cân bằng hướng nội dựa trên công nghiệp hóa ngành công nghiệp nặng và hóa chất. Park không thể theo đuổi HCI mà không có sự hỗ trợ của Mỹ, vì khi thiếu một thị trường vốn trong nước năng động, chỉ bằng cách hợp tác chặt chẽ với USOM, Hàn Quốc mới có cơ hội huy động được nguồn vốn khởi sự tài trợ cho các dự án HCI. Nỗ lực vực dậy dự án nhà máy thép tổ hợp của EPB bị đánh bại bởi xung đột chính trị và kinh tế lớn hơn với USOM về các vấn đề chiến lược tăng trưởng kinh tế vĩ mô và dân chủ hóa.

Dù chỉ là tạm thời, nhưng các dấu hiệu về một bước chuyển ngược trong chính sách kinh tế xuất hiện vào tháng 12 năm 1962, trước cả khi Hoa Kỳ đối đầu trực tiếp với Park về vấn đề khôi phục chế độ dân sự và sử dụng viện trợ để gây áp lực khiến Park phải rút lui vào tháng 3 năm 1963. Tháng 12 trước, EPB đã thành công trong việc thuyết phục Park giảm quy mô các tham vọng HCI của ông xuống đến khi nào nền kinh tế sẵn sàng giải quyết nhiệm vụ này. Park chú tâm đến lời khuyên của EPB vì ông không còn lựa chọn nào khác. Vì, dưới áp lực từ Mỹ, Park đã từ bỏ ý tưởng tài trợ cho HCI bằng tiền “bị đóng băng” thông qua cuộc cải cách tiền tệ tháng 6 năm 1962 của KCIA, nên ông cho rằng chỉ có thể trông cậy vào khu vực tư nhân để tiến hành các dự án FYEDP. Sự phụ thuộc vào khu vực tư, đến lượt nó, lại có nghĩa rằng Park phải bật đèn xanh để điều chỉnh FYEDP thứ nhất vì không chaebol nào có khả năng theo đuổi các dự án HCI khi không có sự ủng hộ và các khoản vay của Mỹ. Không như giai đoạn soạn thảo ban đầu của FYEDP lần thứ nhất năm 1961, khi EPB cạnh tranh sức ảnh hưởng với chính quyền quân sự, các chủ sở hữu-giám đốc chaebol, các chuyên gia kinh tế học và các quan chức viện trợ Mỹ, lần điều chỉnh kế hoạch này hoàn toàn bị EPB chi phối, dẫn đến sự chuyển dịch trọng tâm chính sách từ chiến lược thay thế nhập khẩu với ngành thép ở hạt nhân sang chiến lược thúc đẩy xuất khẩu tập trung vào công nghiệp nhẹ. Những người ủng hộ tăng trưởng không cân bằng định hướng HCI phải chờ đến một cơ hội khác để tích hợp chiều dọc.

Mặt khác, đối với Park, đổi hướng chính sách sang thúc đẩy xuất khẩu năm 1964 là chiến thuật, không phải chiến lược. Ông chọn cách đi chậm lại thay vì hủy bỏ lộ trình HCI. Thay vì lao vào một “cú hích lớn” với rất nhiều các dự án công nghiệp nặng và hóa chất được khởi động cùng lúc ở nhiều ngành công nghiệp, Park trở nên kén chọn hơn khi lựa chọn các dự án HCI. Trong số các dự án được lựa chọn để tiếp tục nỗ lực phát triển có ngành thép. Khi xem xét những thay đổi trong chiến lược hiện đại hóa tổng thể của Hàn Quốc cùng với việc Park chấp thuận sửa đổi FYEDP lần thứ nhất, Bộ Thương mại và Công nghiệp (MCI) tham gia vào cuộc tranh luận rộng về tầm quan trọng căn bản của ngành công nghiệp này và tập trung vào những câu hỏi sau:

• Có đưa ngành thép vào danh mục “các lĩnh vực chiến lược” được hưởng chương trình hỗ trợ nhà nước phối hợp hay không;

• Làm thế nào để đảm bảo vốn đầu tư và công nghệ cần thiết cho phát triển ngành này đồng thời cắt giảm chương trình ngân sách nào để cung cấp nguồn lực cho ngành thép;

• Có nuôi dưỡng ngành thép từ một ngành nhập khẩu trở thành xuất khẩu, và nhờ đó gia tăng quy mô sản xuất mục tiêu đến mức cạnh tranh quốc tế, hay không; và

• Phân công nghiệm vụ phát triển ngành thép cho lĩnh vực tư hay công.

Như kỳ vọng, kết quả của các cuộc tranh luận nội bộ này là việc MCI xác nhận mục tiêu xây dựng nhà máy thép tổ hợp trên quy mô cạnh tranh quốc tế, được nhiều người biết là ưu tiên của Park và cũng nằm trong lợi ích tổ chức của MCI. Tuy nhiên, kinh nghiệm đau thương trong giai đoạn 1961-1963 khiến MCI và EPB nghĩ ra một chiến lược mới để giải quyết các trở ngại cấu trúc mà Park và các đối tác FKI của ông từng phải đối mặt từ năm 1961. Phản ánh tinh thần “quyết chí ắt làm nên” của Park và nỗi ám ảnh về thép, MCI và EPB thẳng thắn tái khẳng định công nghiệp thép là một ngành chiến lược, nhưng cũng đề xuất biến lĩnh vực này thành ngành xuất khẩu, từ đó tiếp thêm đà cho nỗ lực xây dựng nhà máy thép tổ hợp thứ tư của Park. Nền kinh tế Hàn Quốc lúc bấy giờ được thổi đầy tầm nhìn về một lộ trình xuất khẩu theo mô hình Nhật Bản. Quyết định theo đuổi ngành công nghiệp thép định hướng xuất khẩu dẫn đến gia tăng đáng kể quy mô vốn cần thiết vì tính cạnh tranh xuất khẩu phụ thuộc vào tính kinh tế theo quy mô. Một phần vì việc điều chỉnh tăng các mục tiêu chỉ tiêu và một phần vì thất bại của các tập đoàn chaebol trong việc hợp nhất một liên minh các nhà đầu tư xuyên quốc gia vào năm 1961 và 1962, MCI và EPB cũng chọn quyền sở hữu công cho nhà máy thép tổ hợp. Xây dựng một nhà máy thép tổ hợp cạnh tranh quốc tế là một dự án quá lớn đối với bất kỳ một tập đoàn chaebol nào. Giao phó việc sản xuất thép độc quyền cho một chaebol đơn lẻ cũng sẽ kéo theo các chi phí thù địch chính trị ở cộng đồng doanh nghiệp Hàn Quốc còn lại và gây ra cuộc náo loạn quần chúng vì những ngụ ý về phân chia của cải. Câu hỏi duy nhất còn lại chưa được hồi đáp đó là làm cách nào để có được tiền và công nghệ cần thiết phục vụ mục đích phát triển một nhà máy thép tổ hợp sở hữu nhà nước và định hướng xuất khấu.

Đối tác sai lầm

Thất bại khi xem Hoa Kỳ là đối tác hoặc nhà bảo trợ để phát triển nhà máy thép tổ hợp năm 1961 và 1962 không khiến Park tìm kiếm các nhà đầu tư tiềm năng khác trong lần đánh cược thứ tư nhằm xây dựng nhà máy thép tổ hợp. Kể cả khi Park ủng hộ việc các tập đoàn chaebol lựa chọn một nhà sản xuất thép Tây Đức để tiến hành nghiên cứu khả thi năm 1962, ông vẫn mong đợi sự hỗ trợ tài chính từ Hoa Kỳ. Trong chuyến viếng thăm nhà nước đến Hoa Kỳ năm 1965, Park thậm chí còn cố sức khảo sát nhà máy thép tổ hợp ở Pittsburgh và thảo luận về khả năng phát triển ngành công nghiệp thép bản địa với Koppers. Hy vọng hợp tác với Hoa Kỳ tiếp nối vào năm 1967 vì ông cho rằng lòng tin và sự ủng hộ của siêu cường mà ông đã tạo dựng bằng cách gửi quân chiến đấu sang miền Nam Việt Nam sẽ khiến nhà tài trợ tiềm năng này đổi ý. Dù các khoản bồi thường thiệt hại khổng lồ từ Nhật Bản đã sẵn sàng chảy vào Hàn Quốc nhờ quá trình bình thường hóa quan hệ với Nhật Bản của Park vào năm 1965, nhưng ông vẫn hy vọng xây dựng một nhà máy thép tổ hợp dựa trên các khoản vay thương mại được Mỹ môi giới và/hoặc tiền viện trợ quốc tế. Tuy nhiên Hoa Kỳ vẫn không thể hoặc không chấp nhận vai trò đối tác hay người bảo hộ. Tư duy của các nhà hoạch định chính sách Mỹ thấm đẫm quan niệm tân cổ điển về tính duy lý kinh tế và quan điểm cứng nhắc về lợi thế tương đối, dự án nhà máy thép của Park dựa trên những suy nghĩ viển vông hoặc, tồi tệ hơn nữa, sự thiếu suy xét.

Bên cạnh đó, USOM hối thúc Hàn Quốc ít lệ thuộc hơn vào viện trợ Mỹ bằng cách đa dạng hóa nguồn vốn đầu tư từ Nhật Bản. Sự cổ vũ này không chỉ nhất quán với chính sách hạn chế viện trợ chính phủ có từ lâu của Mỹ, vì nước này đã bắt đầu bị thâm hụt thương mại năm 1958, mà còn cả với chiến lược an ninh quân sự vốn có của nước này kết hợp “các nước tự do” của Đông Á vào một hệ thống liên minh khu vực lỏng, với việc Nhật Bản ngày càng chia sẻ gánh nặng an ninh khu vực và bán đảo như một đối tác nhỏ của Hoa Kỳ. Về việc này, Hoa Kỳ đã gây áp lực lên Nhật Bản nhằm cung cấp thêm các nguồn vốn phát triển cho khu vực Đông Á, cũng như nhằm bình thường hóa quan hệ ngoại giao với Hàn Quốc. USAID và Ngân hàng Xuất Nhập khẩu Hoa Kỳ càng thêm do dự về việc tài trợ cho chương trình phát triển công nghiệp thép của Hàn Quốc khi các nhà sản xuất thép Mỹ lo sợ mất đi thị trường Hàn Quốc vào tay các nhà sản xuất địa phương mới thành lập khi nhà sản xuất thép Nhật Bản và châu Âu đe dọa đến thị trường trong nước của Mỹ và làm bão hòa thị trường thế giới. [138] Tuy nhiên, Park vẫn mong đợi sự lãnh đạo từ Mỹ khi ông công bố dự án nhà máy thép tổ hợp cùng với việc ban hành FYEDP thứ hai vào năm 1967 trong cuộc tranh cử. Dựa trên những đánh giá chính sách của MCI-EPB từ năm 1964, FYEDP thứ hai đặt ngành công nghiệp thép, cùng với các ngành công nghiệp hóa dầu và cơ khí, làm lĩnh vực “hạt nhân” của Hàn Quốc. Lộ trình xây dựng nhà máy thép tổ hợp đạt đến tầm cao mới khi Park bãi nhiệm Phó Thủ tướng kiêm Bộ trưởng EPB Jang Ki-young vào tháng 10 năm 1967 vì thất bại của ông này trong việc thúc đẩy huy động vốn. Park Chung-hun lúc bấy giờ được bổ nhiệm làm Bộ trưởng EPB với những hướng dẫn rõ ràng về việc phải khởi động POSCO. Để huy động được tiền, EPB vực dậy các cuộc đàm phán với Hiệp hội Thép Quốc tế Hàn Quốc (KISA) mà trước đó cơ quan này đã thiết lập với Công ty Koppers, Công ty Blaw-Knox và Công ty Quốc tế Điện Westinghouse từ Hoa Kỳ; Demag và Siemens từ Tây Đức; Công ty Kỹ thuật Wellman từ Anh Quốc; Ensid từ Pháp; và Impianti từ Ý vào tháng 12 năm 1966 với mục tiêu xây dựng nhà máy thép tố hợp. Nhật Bản không tham gia KISA vì các nhà sản xuất thép nước này không thể đạt được đồng thuận về mục tiêu và phương pháp tham gia. Tháng 10 năm 1967, KISA tiến đến thỏa thuận với Park Chung-hun xây dựng một nhà máy thép tổ hợp với công suất hàng năm 600.000 tấn.

Mặc dù vậy, KISA sớm sụp đổ. Tháng 11 năm 1968, sau một nghiên cứu khả thi, Ngân hàng Thế giới khuyến nghị Hàn Quốc nên ưu tiên công nghiệp cơ khí hơn là công nghiệp thép. Theo “Báo cáo Đánh giá Nền kinh tế [Nam] Triều Tiên Năm 1968” mà ngân hàng này trình lên Đệ tam Đại hội tổ chức tham vấn kinh tế quốc tế cho Hàn Quốc, các kế hoạch phát triển nhà máy thép tổ hợp chưa chín muồi vì thiếu vốn, công nghệ và thị trường. [139] Lợi thế tương đối của Hàn Quốc được cho là ở công nghiệp cơ khí thâm dụng lao động. Sau đánh giá tiêu cực này của Ngân hàng Thế giới, các thành viên của KISA từ nước Anh và Đông Đức từ chối tài trợ cho dự án. Tháng 4 năm 1969, USAID hối thúc EPB ủng hộ các nhà máy thép dùng lò nung điện quy mô nhỏ thay vì tìm cách xây dựng một nhà máy thép tổ hợp mới. Nghi ngại về khả năng Hàn Quốc chi trả được các khoản nợ nước ngoài do KISA vay mượn, Ngân hàng Thế giới từ chối cung cấp các khoản vay. Ngân hàng Xuất Nhập khẩu Hoa Kỳ cũng công bố rằng ngân hàng này sẽ không cho vay. [140] Không có sự ủng hộ từ các quốc gia tham gia và các cơ quan cho vay quốc tế, KISA nhanh chóng giải thể. Cũng như Jang Ki-young, Park Chung-hun bị cách chức — nhưng là vào tháng 6 năm 1969, sau một số nỗ lực không thành khác nhằm huy động ủng hộ quốc tế cho dự án thép.

Lá bài Nhật Bản, 1969-1973

Một “công ty Nhật Bản” khác

Khi KISA sụp đổ vào tháng 5 năm 1969, Park bắt đầu xem xét không mệt mỏi ý tưởng kết hợp đàm phán chính trị thay vì thương mại, để có được sự đồng thuận từ Nhật Bản trong việc sử dụng các quỹ bồi thường thiệt hại cho nhà máy thép và áp dụng chiến lược song song. Park giao phó cho EPB phụ trách các cuộc đàm phán nội bộ chính phủ trong khi dùng Park Tae-jun của POSCO mới thành lập để thiết lập nền móng cho các cuộc đàm phán với Nhật Bản thông qua các cuộc thương lượng của ông này với khu vực tư nhân Nhật Bản. Sự thay đổi trong chiến lược của Park được thể hiện qua việc bổ nhiệm Kim Hak-ryeol. Một trong các thân phúc tin cẩn nhất của ông, vào vị trí phó thủ tướng kiêm bộ trưởng EPB vào tháng 6 năm 1969. Các đàm phán viên EPB chính thức đề xuất dành một số quỹ bồi thường thiệt hại của Nhật Bản để phân bổ cho dự án POSCO. Họ kỳ vọng các nhà sản xuất thép Nhật Bản sẽ hỗ trợ POSCO nếu nhiều phần của nguồn tài trợ đến từ các quỹ bồi thường thiệt hại, điều này sẽ dẫn đến việc người Hàn xây dựng POSCO với các nhà máy và công nghệ Nhật Bản.

Các cuộc đối thoại song phương bắt đầu không chính thức thậm chí từ trước đợt cách chức Park Chung-hun tháng 6 năm 1969. Chủ tịch POSCO Park Tae-jun, trong vai trò người xúc tiến, theo đuổi chiến lược trước tiên là tiếp cận các doanh nghiệp lớn Nhật Bản để được hỗ trợ và sau đó gặp các lãnh đạo LDP và các quan chức Nhật Bản trên cơ sở những phản hồi từ nhóm doanh nghiệp Nhật Bản thân cận. Mục tiêu là nhờ các doanh nghiệp lớn Nhật Bản vận động hành lang cho POSCO từ bên trong Nhật Bản để giúp Hàn Quốc. Tháng 2 năm 1969, 3 tháng trước khi Ngân hàng Xuất Nhập khẩu Hoa Kỳ chính thức bác đơn đề xuất vay vốn của POSCO, Park cử Park Tae-jun đến gặp các lãnh đạo ngành thép Nhật Bản. [141] Dù các hãng sản xuất thép và chế tạo máy ở Nhật Bản lo sợ rằng việc hỗ trợ POSCO có thể phản tác dụng và tạo ra một đối thủ có thể cạnh tranh trên thị trường thế giới, nhưng họ, như EPB kỳ vọng, vẫn giữ kín những nỗi lo đó và ủng hộ dự án POSCO như một phương cách để có được thị phần ở thị trường mới vốn được tạo ra bằng các khoản tiền bồi thường. Phản hồi lại đề nghị của Park Tae-jun, Công ty Thép Fuji, Thép Yawata và NKK trình lên một đánh giá tích cực cho EPB vào tháng 8 năm 1969 trên cơ sở đợt nghiên cứu khả thi chung của họ. [142] Bản báo cáo trở thành nền tảng cho cuộc thảo luận song phương ở Cuộc họp Bộ trưởng Hàn Quốc - Nhật Bản hằng năm lần thứ ba và rất quan trọng đối với việc thuyết phục nhà nước Nhật Bản hỗ trợ dự án POSCO.

Ngoài việc trình lên báo cáo tích cực với giới cầm quyền chính trị, các lãnh đạo ngành thép Nhật Bản cũng vận động hành lang cho POSCO trong bộ máy quan liêu Nhật Bản. Ban đầu, ý tưởng sử dụng các quỹ bồi thường thiệt hại thu hút được sự ủng hộ của các nhà sản xuất thép Nhật, các nhà chế tạo máy và các chính trị gia LDP, nhưng không phải là các quan chức, ngoại trừ Bộ Ngoại giao. Vì Hiệp ước Bình thường hóa năm 1965 quy định rằng bất kỳ sự khác biệt nào ở các quỹ bồi thường sử dụng cho các dự án không được liệt kê trong thỏa thuận ban đầu đòi hỏi phải được tham vấn từ trước và có được sự đồng thuận từ chính phủ Nhật Bản, sự ủng hộ của giới quý tộc doanh nghiệp và chính trị Nhật Bản dành cho đề xuất của EPB đã gây ra xung đột giữa các bộ ngành ở Nhật. Bộ Tài chính Nhật Bản quan ngại hoạt động tái phân bổ này có thể gây ra thiếu hụt ngân sách nên đã phản đối kế hoạch. Bộ Thương mại và Công nghiệp Quốc tế của Nhật cũng phản đối, họ mong muốn bảo vệ lợi ích xuất khẩu của Nhật Bản khỏi sự cạnh tranh tiềm tàng của Hàn Quốc. Tuy nhiên, với sự ủng hộ của các chính trị gia LDP và các lãnh đạo doanh nghiệp, Bộ Ngoại giao vẫn có thể bỏ qua hai bộ này. Nagano Shigeo của Công ty Thép Fuji và Inayama Kazuhiro của Công ty Thép Yawata dẫn dắt lộ trình này, họ lập luận rằng phát triển kinh tế của Hàn Quốc là chìa khóa dẫn đến thịnh vượng và an ninh của nước Nhật. “Vận mệnh tương lai của các ngành công nghiệp Nhật Bản,” Nagano Shigeo khẳng định trong một bài phỏng vấn báo chí, “hoàn toàn phụ thuộc vào 500 triệu người Đông Dương, tài nguyên thiên nhiên của Indonesia và sự thịnh vượng của [Nam] Triều Tiên trong việc chiến đấu với chủ nghĩa cộng sản [ở] các mặt trận châu Á.” [143]

Trong các cuộc đàm phán song phương, Hàn Quốc làm theo cách thức của Nagano Shigeo và Inayama Kazuhiro trong việc đề xuất lợi ích an ninh khu vực. Là người truyền đi thông điệp cho Park, Kim Hak-ryeol biện minh cho việc sử dụng các quỹ bồi thường như một phần trách nhiệm của Nhật Bản nhằm chia sẻ gánh nặng của Hàn Quốc trong việc chiến đấu với chiến tranh lạnh vì toàn thể “Thế giới Tự do” gồm cả Nhật Bản: “[Nam] Triều Tiên đang xây dựng kinh tế đồng thời chiến đấu với cuộc xâm lăng quân sự của Bắc Triều Tiên. Để đảm bảo hòa bình và thịnh vượng ở khu vực Châu Á-Thái Bình Dương, nước Nhật với nền kinh tế mạnh cần phải hợp tác với [Nam] Triều Tiên, [nước đã gánh chịu sự không cân xứng về các chi phí phòng vệ quân sự cho toàn thể khu vực] với quân đội 600.000 người. Dự án POSCO là một cơ hội hoàn hảo để [xây dựng] mối hợp tác [an ninh] giữa hai nước.” Park do đó yêu cầu Nhật Bản trả phần nào chi phí phát sinh từ Hàn Quốc để đảm bảo môi trường an ninh khu vực thuận lợi.

Ngược lại, những tính toán của Nhật Bản phức tạp hơn. Về mặt kinh tế, cộng đồng doanh nghiệp xem việc khởi động POSCO là một cơ hội để thâm nhập sâu vào nền kinh tế Hàn Quốc, điều này không chỉ làm gia tăng tỷ lệ xuất khẩu máy móc Nhật mà còn thiết lập sự phân công lao động mới trong ngành thép giữa Nhật và Hàn. Việc thiết lập sự hiện diện của Nhật Bản trong một lĩnh vực chiến lược của Hàn Quốc quan trọng như ngành thép cũng được đánh giá là đặt các tập đoàn keidanren Nhật Bản vào vị thế mạnh để tiến vào các ngành công nghiệp nặng và hóa chất có liên quan. Không chỉ vậy, thông qua việc sử dụng các quỹ bồi thường thiệt hại, các nhà sản xuất Nhật Bản có thể hợp tác mà không phải chịu bất kỳ rủi ro tài chính nào. Ổn định chính trị và hòa bình ở Bán đảo Triều Tiên cũng quan trọng đối với lợi ích quốc gia Nhật Bản, mà về điều này thì các chính trị gia và quan chức Nhật Bản cho rằng dự án POSCO sẽ làm tốt. Phe bảo thủ Nhật tin rằng vị trí lãnh đạo chính trị vững chắc của Park, cùng với nhà nước phát triển ủng hộ hiện đại hóa, sẽ cho phép Hàn Quốc vượt qua các thách thức chính trị, kinh tế và an ninh những năm 1970. Tiến hành viện trợ cho dự án nhà máy thép tổ hợp cũng mang lại cho đảng LDP cầm quyền của Nhật Bản cơ hội chứng tỏ với đồng minh Hoa Kỳ về cam kết chia sẻ chi phí an ninh quân sự khu vực.

Quan trọng không kém, không như Hoa Kỳ và Ngân hàng Thế giới với quan điểm tân cổ điển, Nhật Bản đánh giá dự án POSCO thông qua các lý thuyết lợi thế tương đối năng động của chính nước này được thời gian kiểm chứng và công nhận khả năng học hỏi nhanh của Hàn Quốc với sự hỗ trợ của Nhật. Nhật Bản không có sự ức chế mang tính ý thức hệ ngăn cản nước này thúc đẩy ngành công nghiệp thép non trẻ, vì nước này đã đi lên từ nghèo đói với cùng niềm tin vào chủ nghĩa tích cực nhà nước [state activism]. Hai đất nước sử dụng thứ ngôn ngữ chính trị mà cả hai đều dễ dàng thấu hiểu. Thú vị là, sau quyết định ủng hộ nhà máy thép tổ hợp của Nhật vào tháng 9 năm 1969, Ngân hàng Thế giới đánh giá lại dự án này và cho là khả thi với điều kiện Hàn Quốc cung cấp đủ sự hỗ trợ về cơ sở hạ tầng cần thiết, bao gồm việc xây dựng cảng, đường và dịch vụ cấp nước. Lời hứa của người Nhật về việc cung cấp các quỹ bồi thường thiệt hại dưới dạng viện trợ chính phủ và các khoản vay lãi suất thấp ngay lập tức đã xóa bỏ nỗi sợ của Ngân hàng Thế giới về một POSCO yếu kém tài chính.

Thỏa thuận này cuối cùng được thông qua ở Cuộc họp Bộ trưởng Hàn Quốc — Nhật Bản hằng năm lần thứ ba vào tháng 8 năm 1969. Dưới áp lực chính trị và ý thức về các rào cản vô cùng cao về hoạt động xây dựng nhà máy thép tổ hợp dựa trên nền tảng thương mại, Kim Hak-ryeol chọn chiến thuật bên miệng hố, [144] thẳng thừng khẳng định sẽ “không có tuyên bố chung nếu Nhật Bản không đồng ý về việc xây dựng POSCO” bằng các quỹ bồi thường và công nghệ Nhật Bản. Người Nhật đồng ý, từ đó việc xây dựng nhà máy thép được tiến hành. Vào tháng 9 cùng năm, Nhật Bản thành lập Ủy ban Akazawa để phối hợp các hoạt động của Nhật. Nguyên trưởng ban đối ngoại của Công ty Thép Fuji, Ariga Toshikiko, chịu trách nhiệm giám sát hoạt động chuyển giao quỹ và công nghệ trong vai trò giám đốc của Nhóm Nhật Bản, một liên minh các công ty Nhật Bản tham gia vào dự án POSCO. Nhóm Nhật Bản đảm nhận phần thu mua máy móc thiết bị, trị giá 107 triệu đô-la Mỹ, từ các nguồn cung cấp Nhật Bản. Việc xuất khẩu một dây chuyền sản xuất thép lên đến vài triệu đô-la được ngành thép Nhật Bản đón nhận như một phương thức để vượt qua các khó khăn thị trường do các biện pháp hạn chế xuất khẩu tự nguyện (các VER) của Hoa Kỳ gây nên.

Với các quy trình hoạch định chính sách chậm chạp được định hướng bởi nguyên tắc xây dựng đồng thuận của Nhật Bản, việc các lãnh đạo doanh nghiệp, chính trị và bộ máy quan liêu đồng ý hỗ trợ POSCO chỉ trong vòng 9 tháng đàm phán là hiện tượng rất đáng chú ý. Động lực quan trọng thúc đẩy quá trình hoạch định chính sách Nhật Bản được hình thành từ thực tế rằng dự án, như đề xuất, chỉ đòi hỏi đổi hướng một phần các khoản vay ưu đãi vốn được cam kết sử dụng vào mục đích bồi thường thiệt hại. Chắc chắn là việc EPB có thể xây dựng liên minh xuyên quốc gia bằng một chiến lược dựa trên hoạt động bồi thường thiệt hại có một giới hạn nào đó. Khi các nguồn quỹ nhanh chóng cạn kiệt, mối quan hệ kinh tế song phương giữa Hàn Quốc và Nhật Bản sẽ nhanh chóng đổi hướng thành quan hệ thương mại được dẫn dắt chủ yếu bởi các động lực lợi nhuận, điều này buộc POSCO phải khiến nhà máy thép của công ty sinh lợi càng sớm càng tốt. POSCO ra đời từ đàm phán chính trị, nhưng sự tồn tại của công ty lại đòi hỏi khả năng cạnh tranh trên thị trường thế giới. Park là “người mẹ” còn EPB là “hộ sinh” của công ty, nhưng việc nuôi nấng cần một CEO có năng lực, bên cạnh sự tiếp tục hỗ trợ của “người mẹ và hộ sinh”. CEO đó chính là Park Tae-jun.

Nhà nước phát triển

Theo trưởng ban cố vấn Kim Jeong-rycom nhớ lại, Park vẫn còn là một “thế lực dẫn dắt” đứng sau dự án POSCO sau năm 1969. [145] Nắm giữ sức mạnh và quyền hạn còn lớn hơn những năm 1960, Park đảm bảo rằng những tranh cãi vặt giữa các bộ sẽ không làm chậm hoạt động xây dựng POSCO và ngăn cản hoạt động sinh lời của công ty. Chỉ trong giai đoạn 1970-1973, Park đã tiến hành 13 chuyến viếng thăm đến khu vực thi công để cho bộ máy quan liêu nhà nước thấy được mối quan tâm rõ ràng của ông với dự án. Quan trọng không kém, ông yêu cầu Park Tae-jun báo cáo trực tiếp với ông về hoạt động tuyển chọn các quản lý cấp cao. Không chỉ vậy, theo yêu cầu của Park, Park cho POSCO được miễn đóng góp vào ngân quỹ của đảng chính trị. Ông sẽ không để POSCO suy sụp dưới các áp lực chính trị sau tất cả những khó khăn ông phải trải qua từ năm 1961.

Thú vị là Nhật Bản cũng tham gia vào nỗ lực này nhằm đưa POSCO đi đúng hướng. Như một phần của thỏa thuận, các nhà sản xuất thép Nhật Bản yêu cầu Park nâng cao năng lực nhà nước để thiết lập nền tảng thể chế vững chắc cho POSCO. Nhắc lại đề xuất của họ, Akazawa Shouichi, giám đốc cục Điều phối thuộc Cơ quan Kế hoạch Kinh tế Nhật Bản, đặt ra với Phó Thủ tướng Hàn Quốc Kim Hak-ryeol ba điều kiện tiên quyết để có được sự hợp tác của Nhật Bản trong ngành thép khi ông giữ vị trí trưởng phái đoàn Nhật Bản:

• Nhà nước Hàn Quốc cần tiếp tục đóng vai trò chủ động trong công tác huy động vốn đầu tư nội địa để tối thiểu hóa các rủi ro và chi phí tài chính hình thành từ hoạt động xây dựng và vận hành POSCO;

• Cũng như Nhật Bản, Hàn Quốc cần thông qua một đạo luật công nghiệp đặc biệt hỗ trợ POSCO nhằm đảm bảo cho POSCO một nguồn cung cấp điện và nước công nghiệp ổn định với giá chiết khấu; và

• Nhà nước Hàn Quốc cần gánh vác trách nhiệm xây dựng cơ sở hạ tầng cho POSCO, bao gồm xây dựng một đê chắn sóng và đập đá.

Park đồng ý và ra lệnh cho EPB thiết kế một kế hoạch toàn diện để thúc đẩy quá trình phát triển dự án này vào tháng 6 năm 1969. Cùng với với Bộ Thương mại và Công nghiệp, EPB soạn thảo Luật Phát triển Công nghiệp Thép (SIPA) tháng 1 năm 1970. Theo lời khuyên của Akazawa, SIPA quy định rằng chỉ một nhà sản xuất thép với nhà máy thép tổ hợp có công suất hàng năm hơn 100.000 tấn mới đủ điều kiện nhận hỗ trợ nhà nước, gồm từ các khoản vay dài hạn, lãi suất thấp và được nhà nước bảo lãnh, đến các khoản trợ cấp tài chính cho việc thu mua nguyên vật liệu thô, và đến hoạt động xây dựng cảng, đường sắt, đường trải nhựa cùng các cơ sở hạ tầng khác của nhà nước. Vì quy định về công suất, POSCO là nhà sản xuất thép duy nhất đủ điều kiện hợp pháp để nhận được những hỗ trợ này ở Hàn Quốc.

EPB đáng ra đã có thể đưa ra đạo luật phát triển độc quyền cho POSCO, nhưng cơ quan này chọn không làm như vậy mà vạch ra luật cho ngành. Rõ ràng, EPB sợ rằng một đạo luật đặc biệt chỉ phục vụ cho nhu cầu của POSCO sẽ tạo ra rủi ro biến POSCO thành một công ty non trẻ mãi mãi, liên tục mong đợi trợ cấp từ nhà nước và thường xuyên bị lợi dụng bởi những kẻ trục lợi bên ngoài, bao gồm các quan chức, chính trị gia và các thế lực doanh nghiệp. Ngược lại, việc áp dụng luật cho ngành sẽ giữ cho POSCO tập trung chuyên môn và gây áp lực khiến công ty này gia tăng năng suất vì dưới luật ngành, việc tham gia, về nguyên tắc, không hạn chế với doanh nghiệp bên ngoài. Chỉ cần một nhà sản xuất thép tiềm năng bất kỳ thỏa mãn được yêu cầu về quy mô, công ty đó sẽ có thể đủ điều kiện nhận được hỗ trợ nhà nước giống như POSCO. Khả năng một doanh nghiệp khác tham gia vào ngành là rất thấp ở thời điểm đó vì các rào cản tham gia quá cao. Tuy nhiên, khả năng đó được để mở, và EPB hy vọng qua đây sẽ buộc POSCO hoạt động có năng suất. Hơn nữa, nguyên tắc tham gia này cũng sẽ khiến các tập đoàn tư nhân bị loại ra đỡ thất vọng hơn. Các nhà sản xuất thép tư nhân dùng lò nung điện lúc đó có thể chịu đựng việc này với hy vọng rằng họ cũng sẽ có thể thỏa mãn được yêu cầu về quy mô và hưởng hỗ trợ chính phủ khi tăng trưởng.

Park Tae-jun của POSCO phản đối việc thực thi đạo luật đặc biệt dành cho công ty thậm chí còn quyết liệt hơn so với EPB. Park lập luận rằng nhà nước có thể can thiệp để hỗ trợ POSCO theo luật chung cho ngành cũng mạnh như theo luật đặc biệt cho công ty, và rằng sẽ có rủi ro POSCO trở thành cái mỏ để những kẻ trục lợi đào cao hơn nhiều trong trường hợp dùng luật đặc biệt. Để tối thiểu hóa tình trạng kém hiệu quả, Park cũng lập luận rằng luật chung cho ngành cần phải có giới hạn về thời gian và sẽ hết hiệu lực sau khi POSCO hoàn thành giai đoạn mở rộng. Có lẽ, viễn cảnh về lợi ích có được nhờ việc chấm dứt đạo luật sẽ khiến POSCO có động lực xây dựng lợi thế cạnh tranh hơn nữa thông qua cải tiến trong ngắn hạn. Trong dài hạn, quy định này sẽ giảm sức hấp dẫn của việc tham gia vào ngành thép của các tập đoàn chaebol. Các nhà sản xuất thép chaebol tiềm năng sẽ không được hưởng hỗ trợ nhà nước giống như POSCO vì, đến lúc đó, đạo luật ngành có giới hạn thời gian đã chấm dứt hiệu lực. Hơn nữa, bằng cách cho phép Park lập luận rằng ông có một hạn cuối cụ thể để biến POSCO thành một doanh nghiệp mới có khả năng sinh lợi tự duy trì, quy định này cung cấp cho ông và POSCO mức độ tự do chưa từng có trước bộ máy quan liêu nhà nước. Tuy nhiên, Park Tae-jun đã bị các quan chức EPB làm cho thất vọng, họ chuẩn bị đưa ra Luật Phát triển Công nghiệp Thép như là luật chung cho ngành mà không có giới hạn về thời gian. Dự luật này được Nghị viện Quốc gia thông qua vào tháng 1 năm 1970.

Khi POSCO xây dựng xong nhà máy thép tổ hợp năm 1973, công ty này hãnh diện có được những nhà bảo trợ hùng mạnh và các trung gian hiệu quả thay nó đảm trách vị trí trong các nhóm chính sách cao nhất của đất nước. Nhân vật trung tâm chính là CEO của công ty, Park Tae-jun. Từng là trưởng ban tham mưu cho chủ tịch chính quyền quân sự lúc bấy giờ là Park Chung Hee trong năm đầu chế độ quân đội, Park Tae-jun có được niềm tin không suy chuyển của ngài tổng thống. [146] Park luôn sẵn sàng ủng hộ quan điểm của Park ở cả các vấn đề chiến lược và kỹ thuật, nhằm tăng cường sự tín nhiệm chính trị của Park trong bộ máy quan liêu nhà nước, Đảng Cộng hòa Dân chủ, và chính POSCO vì Park hiểu được tầm quan trọng trong việc bảo vệ các đặc quyền CEO nếu ông muốn đạt được mục tiêu chính trị hiện đại hóa của mình. Park Tae-jun vẫn là “Ngài POSCO” với quyền tiếp cận Park dễ dàng đến cuối chế độ yushin năm 1979, ông đã cùng với Park quyết định hầu như tất cả các vấn đề kinh doanh chiến lược liên quan đến POSCO.

Phối hợp chặt chẽ với Park Tae-jun trong bộ máy quan liêu nhà nước là EPB. Hai bên cùng kết hợp các nguồn lực cần thiết để đưa POSCO đi đúng lộ trình. Trái ngược với việc Park Tae-jun sở hữu niềm tin cá nhân của Park Chung Hee như một nhà quản lý chuyên nghiệp trung thành tuyệt đối với Park, EPB có được lòng tin về mặt tổ chức của Park sau khi phối hợp thành công giai đoạn cất cánh kinh tế năm 1964. Họ làm nên một đội tuyệt vời năm 1969 với EPB chịu trách nhiệm đàm phán các quy định và điều kiện về hỗ trợ từ Nhật Bản ở cấp bộ còn Park hỗ trợ các cuộc đàm phán này trong những cuộc họp cá nhân của ông với các nhà sản xuất thép Nhật Bản và các lãnh đạo LDP. Sau đó, lợi ích hai bên khác biệt nhau ở Luật Phát triển Công nghiệp Thép, nhưng sau giai đoạn xung đột ngắn này, EPB và Park Tae-jun hợp tác chặt chẽ để đạt được mục tiêu chung là biến POSCO thành một doanh nghiệp nhà nước hiệu quả.

Mối quan hệ giữa Park và EPB không phải là triệt tiêu lẫn nhau. Ngược lại, với sự phân công lao động do Park xây dựng, Park Tae-jun và EPB đều trở thành “Sa hoàng” trong khu vực ảnh hưởng tương ứng của họ. Trái với việc Park Tae-jun được hưởng quyền tự chủ quản lý cao trong các vấn đề nội bộ của POSCO, EPB là người thực thi tham vọng của Park về việc biến Hàn Quốc thành một nhà sản xuất thép lớn trong bộ máy quan liêu nhà nước. Siêu bộ này truyền đi các quyết định chính sách của Park và các ý tưởng kinh doanh của Park Tae-jun đến bộ máy quan liêu nhà nước rộng hơn, giám sát việc thi hành các mệnh lệnh tổng thống và thiết kế hệ thống phân công lao động giữa các bộ ngành liên quan để cung cấp cho POSCO một chương trình hỗ trợ nhà nước có điều phối. Thực tế rằng Hàn Quốc phát triển POSCO theo một cách thống nhất, hiệu quả và nhịp nhàng nhờ rất nhiều vào sự sẵn sàng của EPB trong vai trò người thực thi tầm nhìn tổng thống của Park. Được trang bị các quyền lực để phân bổ ngân sách và chấp thuận các khoản vay nước ngoài, EPB được mọi thế lực nhà nước chú ý. Những kẻ khác hợp tác với EPB với hy vọng có được sự ủng hộ của EPB ở cả ngân sách và các khoản vay nước ngoài mà nếu không các khoản tiền này sẽ không có hành động có hệ thống nào có thể diễn ra vì vai trò trung tâm của các yếu tố này là nguồn tài trợ. Sự hỗ trợ của một siêu bộ trở thành một phần trong vị thế của Park Tae-jun khi tìm kiếm giúp đỡ từ các bộ chủ quản.

Trên thực tế, EPB cũng giống như là “chủ sở hữu” dự án POSCO như Park Tae-jun. Với sự ủy quyền của Park, EPB hoàn toàn chi phối các bộ ngành nhà nước khác khi hoạch định chính sách POSCO. MCI theo luật sẽ chịu trách nhiệm về ngành thép, nhưng cơ quan này bị xem như tốt nhất cũng c