Chương 10 NGÀNH CÔNG NGHIỆP Ô TÔ
Lee Nae-young

Người ta cho rằng sự trỗi dậy của các doanh nghiệp sản xuất ô tô Hàn Quốc là một phép màu. Những người khác thì cho đó là kết quả hiển nhiên từ hoạt động của một nhà nước phát triển định hướng kỹ trị, của các doanh nhân nhìn xa trông rộng có tinh thần “quyết chí ắt làm nên,” hoặc của quan hệ hợp tác giữa hai lực lượng này trong các giao dịch chính trị không cân xứng. Cũng có người lập luận rằng đó không phải là phép màu cũng không phải là sản phẩm của một nhà nước xuất sắc hoặc các tiềm lực tổ chức của chaebol. Họ bác bỏ thành công của ngành sản xuất ô tô như sự tăng trưởng đạt được từ việc bơm ồ ạt các nguồn lực chứ không phải là sự cải thiện năng suất liên tục. Với một số người, các doanh nghiệp xe hơi đã phát triển dễ dàng khi nhà nước trợ cấp cho sự tham gia vào các lĩnh vực sản xuất mới, gánh chịu các chi phí điều chỉnh trong lúc khủng hoảng và tưởng thưởng cho những hoa lợi để bù đắp vào các thiệt hại kinh doanh. Chương 10 xem ngành công nghiệp ô tô Hàn Quốc như một trường hợp điển hình để xem xét phê bình cả ba quan điểm trên. Bằng cách tìm hiểu lịch sử của giai đoạn siêu tăng trưởng, của khủng hoảng cơ cấu, của hoạt động tái cấu trúc từ trên xuống đầy biến động trong ngành công nghiệp này và thông qua việc xác định các thách thức đáng sợ khi xây dựng một doanh nghiệp độc tôn, có thể lập luận rằng, trái với các lý thuyết về nhà nước phát triển, nhà nước Hàn Quốc theo đuổi một chiến lược đầy những hạn chế kỹ trị, nhưng lại thành công trong việc tạo ra sự cất cánh ngành công nghiệp ô tô vì nhà nước không chỉ cung cấp cho các doanh nghiệp sản xuất xe hơi sự hỗ trợ khổng lồ mà còn để cho những doanh nghiệp đang sụp đổ được giải thể.

Vấn đề với luận đề về phép màu là vì tập trung vào kết quả siêu tăng trưởng, thuyết này bỏ qua các hoạt động xây dựng liên minh, chấp nhận rủi ro, đổi mới và tái cấu trúc đầy khó khăn chính trị, kinh tế, chính các hoạt động này mới tạo ra thành tựu như vậy. Thật ra, thành quả này nằm ngoài sức tưởng tượng. Ngành công nghiệp ô tô Hàn Quốc mới hình thành năm 1962 với hoạt động lắp ráp một mẫu xe khách của Nissan, nhưng đến năm 2001 đã trở thành nơi sản xuất ô tô lớn thứ năm và nhà xuất khẩu lớn thứ sáu trên thế giới. Tuy nhiên, thành tựu này không còn giống một phép màu khi các quá trình phát triển ngành được phân tích. Nói tóm lại, đưa một ngành công nghiệp cất cánh và tăng trưởng thành một thế lực chính trên thị trường toàn cầu là một nhiệm vụ khó khăn cực độ và Hàn Quốc rốt cuộc đã phải trả những chi phí chính trị và kinh tế khổng lồ trong quá trình đó. Điều tưởng như là một phép màu thật ra là thành quả từ hoạt động chấp nhận rủi ro đầy liều lĩnh, lao động cần cù và sự hy sinh to lớn suốt bốn thập niên.

Quỹ đạo của các doanh nghiệp ô tô Hàn Quốc cho thấy các quá trình phát triển ngành công nghiệp ô tô năng động dưới quyền sở hữu quốc gia đầy thách thức. Saenara Motors, ra mắt năm 1962 là một doanh nghiệp lắp ráp các mô hình xe khách Nissan, sụp đổ chỉ một năm sau đó giữa cuộc khủng hoảng chính trị và kinh tế. Sinjin Motors, liên minh với Toyota, mua lại Saenara năm 1965 nhưng đành phải tạo dựng liên doanh với General Motors năm 1972 khi Toyota thoái vốn dưới các áp lực từ “Bốn Nguyên tắc” của Chu Ân Lai và sự chuyển hướng của Park sang giai đoạn sản xuất ô tô. General Motors—Korea (GMK) cũng trải qua quá trình phát triển chông gai không kém, cổ phần Hàn Quốc của liên doanh này được chuyển từ Sinjin đang sụp đổ sang một ngân hàng phát triển quốc doanh (1976) và sang Daewoo (1978) trong khi General Motors lại thoái vốn hoàn toàn khỏi GMK (1981) vì mâu thuẫn quyền quản lý và các hoạt động M&A (mua bán và sáp nhập). MNC này sau đó quay lại tiếp quản Daewoo Motors đang suy sụp năm 2002.

Số phận của các doanh nghiệp xe hơi khác cũng đầy biến động. Asia Motors sản xuất xe với công nghệ của Fiat trong tám năm (1967-1976) đến khi Kia Motors - một công ty đến sau với dây chuyên lắp ráp tích hợp của chính mình, thành lập năm 1970 - tiếp quản công ty này để rồi bị mua lại trong giai đoạn mở rộng thị phần của Hyundai. Như một phần của nỗ lực nhà nước giải cứu ngành ô tô thông qua các biện pháp hợp lý hóa công nghiệp hạn chế cạnh tranh năm 1980, Kia Motors được cấp độc quyền sản xuất xe thương mại trong khi Hyundai và Daewoo nắm giữ độc quyền đôi ở thị trường xe khách. Việc phân khúc thị trường được nhà nước chấm dứt năm 1986 sau khi ngành ô tô hồi phục từ tình trạng kiệt quệ doanh nghiệp tồi tệ nhất. Tuy vậy, Kia Motors chỉ tồn tại thêm 12 năm; hãng này sụp đổ giữa năm 1997, kéo toàn bộ nền kinh tế vào tình trạng căng thẳng thanh khoản trầm trọng. Một năm sau Hyundai mua lại Kia Motors.

Nếu có phép màu xảy ra, điều thần kỳ đó sẽ không xảy ra ở ngành ô tô, mà ở Hyundai Motors, hãng từng giới thiệu mẫu xe khách độc lập của chính mình năm 1976 và bắt đầu xuất khẩu sang thị trường Mỹ năm 1986. Đến năm 2000, Hyundai Motors chiếm đến 70% thị phần nội địa Hàn Quốc, tự hào với sản lượng 1,5 triệu xe mỗi năm, và xuất khẩu hàng năm hơn 800.000 xe đến hơn 180 nước. Tuy nhiên, kể cả với Hyundai Motors, “phép màu” chỉ đến sau khi công ty đã xoay sở vượt qua các cuộc khủng hoảng nặng nề năm 1972, 1979—1980 và 2000. Đặc biệt, khi người bảo trợ lớn nhất - Park Chung Hee - bị ám sát năm 1979, Hyundai Motors phải chống lại các áp lực từ những người chủ trương bình ổn kinh tế bên trong nhà nước đòi hỏi công ty phải sáp nhập với GMK (giờ đã đổi tên thành Saehan) theo những điều kiện bất lợi. Nếu hãng này sáp nhập với GMK theo tỷ lệ vốn chủ sở hữu 50:50, như GMK đòi hỏi, bất chấp thị phần hạn chế và quy mô tài sản nhỏ hơn của liên doanh này, một doanh nghiệp sản xuất Hyundai mang tham vọng trở thành công ty đa quốc gia với thương hiệu riêng thay vì phải hoạt động như công ty con của một MNC hùng mạnh chắc hẳn đã biến mất. Điều đó hẳn cũng sẽ xóa đi đa phần động lực tăng trưởng định hướng xuất khẩu gắn với ngành công nghiệp ô tô thuộc sở hữu chaebol.

Lịch sử ngành công nghiệp ô tô Hàn Quốc cũng làm dấy lên nghi ngờ với những lời lý giải hiện tượng siêu tăng trưởng bằng năng lực của nhà nước hoặc chaebol. Ngành ô tô Hàn Quốc là mồ chôn cho các chaebol tiềm năng. Nếu có một thông điệp cho lịch sử siêu tăng trưởng bị định hình bởi khủng hoảng của ngành này, thông điệp đó sẽ là tạo dựng được một doanh nghiệp độc tôn là một nhiệm vụ cực kỳ khó khăn, kể cả khi nhà nước hỗ trợ các doanh nghiệp ô tô bằng những gói cho vay trợ cấp, các đặc quyền giấy phép và rào cản thương mại. Trớ trêu thay, Park và bộ máy quan liêu nhà nước của ông lại là một trong những nguồn gốc gây ra tình trạng tồi tệ của các hãng xe. Bộ máy nhà nước này vận dụng tính hợp lý kỹ trị, vạch ra chính sách công nghiệp và tham gia vào chỉ huy hành chính mô phỏng theo mô hình tăng trưởng kinh tế Nhật Bản, nhưng điều đó không bảo vệ các hãng ô tô khỏi bị mắc kẹt vào chu kỳ bùng-vỡ có tính hủy diệt vì mục tiêu sử dụng tính hợp lý kỹ trị lại không phải là một mục tiêu hợp lý về mặt kỹ trị. Park dự định phát triển các nhà sản xuất ô tô non trẻ thành một thế lực toàn cầu ngang hàng với các nhà sản xuất ô tô Nhật Bản trong một đời ông, sản xuất những chiếc ô tô với thương hiệu quốc gia riêng của họ theo những chu kỳ đổi mới mẫu mã bền vững về mặt kinh tế, và kết hợp với mạng lưới dày đặc các nhà cung cấp quốc gia được chuyển nhượng giấy phép công nghệ nước ngoài cũng như một hệ thống phân phối bán hàng và dịch vụ trải khắp toàn cầu. Mục tiêu này mâu thuẫn với các tiềm lực quốc gia của Hàn Quốc. Các điều kiện ban đầu gồm một thị trường nội địa nhỏ, yếu kém công nghệ, thiếu vốn, nguồn nhân lực hạn chế, và các ngành công nghiệp liên kết kém phát triển khiến Hàn Quốc trở thành nơi ít có khả năng tạo ra các hãng sản xuất xe hơi cạnh tranh quốc tế nhất. Không những thế, sẽ khó có khả năng các MNC lại đi ủng hộ một chiến lược làm yếu đi quyền kiểm soát thị trường toàn cầu của họ bằng cách tạo dựng các doanh nghiệp độc tôn.

Với bàn tay kiểm soát nhà nước chặt chẽ của Park, các nhà kỹ trị không có lựa chọn giảm quy mô, nếu không phải loại bỏ hoàn toàn, mục tiêu của ông. Thay vào đó, cuối cùng họ đành đảo ngược trật tự tư duy chính sách, xác định các yếu tố quyết định đối với sự cất cánh thành công của một nhà lắp ráp chaebol, từ mạng lưới nhà cung cấp đến các ngành công nghiệp liên kết trước và sau cho đến quy mô thị trường, là mục tiêu cần được cải tổ và tái định hình vì sự cất cánh được nhà nước làm trung gian của các hãng lắp ráp chaebol. Quá trình biến đổi chaebol láp ráp thành doanh nghiệp độc tôn không chỉ là mục tiêu mà còn là phương tiện để thiết lập các cấu trúc công nghiệp cùng các điều kiện thị trường, các yếu tố này lại giúp các hãng lắp ráp đạt được mục tiêu trên. Nói cách khác, các chaebol lắp ráp sẽ kéo các nhà cung cấp và những ngành công nghiệp liên kết ra khỏi tình trạng kém phát triển nhờ hiện tượng siêu tăng trưởng của chaebol. Cách suy luận vòng như vậy đặt nhà nước vào đường lối chính sách rủi ro cao độ. Để đảm bảo tăng trưởng ngành ô tô sẽ khởi động sự phát triển các ngành công nghiệp liên kết và ngược lại, Park đặt trụ sở Hyundai Motors ở Ulsan, nơi ông thiết kế làm đặc khu công nghiệp năm 1966, một phần vì nơi này ở bờ biển, với một cảng nước sâu có thể chứa được những tàu vận tải lớn, và một phần vì nó thuộc vùng Gyeongsang gốc gác của ông. Hơn nữa, Ulsan có vị trí địa lý gần Pohang, nơi đặt một nhà máy thép tổ hợp đang xây dựng lúc bấy giờ, và gần Busan, cảng lớn nhất của Hàn Quốc, đóng vai trò cửa ngõ vào thị trường Nhật Bản, vị trí như vậy thuận lợi cho Hyundai Motors. Chiến lược là khiến cho các hãng xe hơi và các ngành công nghiệp liên kết lần lượt thúc đẩy nhau tăng trưởng như khách hàng và nhà cung cấp.

Tương tự, Park không hề nhụt chí bởi sự thiếu vắng các nhà cung cấp cạnh tranh toàn cầu mà càng xem đó như một lý do để phát triển các doanh nghiệp lắp ráp chaebol. Một lần nữa, các doanh nghiệp này sẽ gieo mầm cho mạng lưới dày đặc các doanh nghiệp cung cấp hùng mạnh chứ không chờ các nhà cung cấp lớn mạnh rồi mới cố gắng cạnh tranh quốc tế. Động lực chính trị để xây dựng mạng lưới dày đặc các doanh nghiệp cung cấp và các công ty con bắt đầu năm 1973 khi Park chọn ngành công nghiệp ô tô làm một trong các ngành chiến lược trong lộ trình công nghiệp hóa ngành công nghiệp nặng và hóa chất (HCI). Để khai thác được hiệu ứng phối hợp của việc tập trung công nghiệp, nhiều nhà sản xuất bộ phận và linh kiện đặt nhà máy ở Ulsan và các khu công nghiệp gần các doanh nghiệp lắp ráp của họ. Nhà nước cũng học theo Nhật Bản khi khuyến khích các công ty cung cấp liên kết (Kyeyeolhwa) ngang và dọc quanh một chaebol lắp ráp, trong khi vẫn cung cấp đến nhiều hãng lắp ráp càng nhiều bộ phận và linh kiện được chuẩn hóa càng tốt, với mục tiêu tăng cường khả năng tham gia vào hoạt động phối hợp, chia sẻ nguồn lực và khai thác tốt hơn tính kinh tế theo quy mô. Kyeyeolhwa chính là cách thức Hàn Quốc đối phó với các trở ngại từ thị trường nhỏ, tài nguyên eo hẹp, mạng lưới nhà cung cấp yếu kém thông qua cải tổ quan hệ giữa các doanh nghiệp và chuẩn hóa sản phẩm được nhà nước trung gian và trợ cấp.

Cũng như vậy, chính sách nhà nước về cấu trúc sở hữu doanh nghiệp được xây dựng theo ý thức hệ hơn là kỹ trị. Park ý thức được mối nguy hiểm từ sự thống trị của MNC. Vì các công ty đa quốc gia lựa chọn địa điểm, quy mô sản xuất, các mẫu xe và chu kỳ thay đổi mẫu mã dựa trên quan điểm lợi ích của trụ sở chính trong việc tối đa hóa lợi nhuận toàn cầu và vận hành hệ thống phân công lao động trên thế giới giữa các chi nhánh, sự thống trị thị trường của các tập đoàn này rốt cuộc sẽ làm trì trệ ngành công nghiệp ô tô của các nền kinh tế đang phát triển. Ở một số nền kinh tế lớn của thế giới thứ ba như Brazil, một vài công ty đa quốc gia sẵn sàng chuyển đổi các chi nhánh của họ thành nơi sản xuất bộ phận và linh kiện chính vào những năm 1970 như một phần trong chiến lược sản xuất một “Chiếc xe Thế giới”, nhưng không tập đoàn nào chào đón hiện tượng siêu tăng trưởng ở các chi nhánh của chúng theo quy mô mà Park hình dung cho các hãng sản xuất xe hơi Hàn Quốc. Thị trường quá nhỏ với tổng doanh số nội địa hàng năm chưa đến 150.000 chiếc. Ngoài ra còn có rủi ro an ninh chết người.

Tuy nhiên, mối nguy hiểm từ sự thống trị của MNC không có nghĩa là chiến lược đối lập duy trì quyền sở hữu trong nước cho các nhà sản xuất xe hơi với mục tiêu xuất khẩu thay vì chỉ tập trung vào thị trường trong nước và tìm kiếm hiệu ứng liên kết tối đa, bất chấp các khó khăn ban đầu, là hợp lý về mặt kỹ trị. Nhưng đây chính xác là điều Park theo đuổi. Ông giả định rằng về bản chất các hãng sản xuất xe thuộc sở hữu trong nước có lợi ích tổ chức trong việc sản xuất xe dưới thương hiệu quốc gia riêng và phát triển thành một nhà vô định quốc gia. Giả định này hóa ra lại chỉ chính xác trong trường hợp Jeong Ju-young (Hyundai) trong số rất nhiều các đối tác chaebol của ông. Với giả định này, Park xây dựng một liên minh hai bên giữa nhà nước chỉ huy kinh tế và tư bản trong nước làm lực đẩy để nâng cấp ngành công nghiệp ô tô. Dù các hãng sản xuất ô tô Hàn Quốc nhập khẩu các công nghệ và bộ phận xe hơi quan trọng từ các MNC, Park và các đối tác chaebol, đặc biệt là Jeong Ju-young, chống lại sự thống trị của nước ngoài bằng cách bám chặt vào các nguyên tắc sở hữu trong nước và quản lý quốc gia. Như Jeong Ju-young lập luận và được Park đồng tình, không công ty đa quốc gia nào sẵn sàng tham gia vào tầm nhìn HCI của Park, tầm nhìn này nếu thành công sẽ cạnh tranh với MNC để giành được thị phần lớn hơn ở thị trường toàn cầu dựa trên thương hiệu và mẫu mã sản phẩm quốc gia. Chiến lược này có rủi ro và chi phí cao với các rào cản gia nhập khủng khiếp của ngành xe hơi thâm dụng vốn và công nghệ.

Nói tóm lại, các chiến lược “kỹ trị” tối đa hóa hiệu ứng liên kết với các ngành công nghiệp liên quan, tập hợp các doanh nghiệp cung cấp thành một mạng lưới kyeyeolhwa gắn bó, và duy trì quyền sở hữu quốc gia ở ngành công nghiệp ô tô được hình thành từ “tham vọng Napoleon” của Park, sự am tường đặc biệt của ông với con đường đi đến hiện đại của Nhật Bản, và các niềm tin, định kiến dân tộc chủ nghĩa của ông. Gọi các chiến lược này là “kỹ trị” sẽ che giấu cũng nhiều như làm lộ rõ các cơ chế siêu tăng trưởng công nghiệp mang tính chính trị và kinh tế của Hàn Quốc. Chắc chắn là nhà nước đã hành động kỹ trị, tìm kiếm một chiến lược để hoàn thành hiệu quả các mục tiêu được hoạch định chính trị với những hạn chế từ tình trạng khan hiếm nguồn lực. Tuy nhiên, vì những mục tiêu này được xác định bởi một người khát khao trở thành “Minh Trị”, chiến lược kỹ trị của nhà nước trở thành một ván bài, nếu không phải là một tư tưởng viễn vông, tuy được tính toán cẩn thận nhưng vẫn đầy nguy hiểm. Các hạn chế kỹ trị của các chiến lược có thể thấy rõ trong các kết quả chính sách. Các hãng sản xuất ô tô Hàn Quốc vẫn còn quá nhỏ, quá lạc hậu và quá nghèo để có thể xây dựng được mạng lưới cung cấp và marketing toàn cầu vào cuối kỷ nguyên của Park. Việc nhà nước thiết kế ngành công nghiệp ô tô làm ngành HCI chiến lược sẽ đảm bảo các khuyến khích tài chính khổng lồ cho các doanh nghiệp theo đuổi mục tiêu nhà nước, nhưng việc bơm ra ồ ạt các nguồn lực lại làm tồi tệ thêm tình trạng dư thừa năng lực sản xuất và kiệt quệ doanh nghiệp. Suốt kỷ nguyên của Park, các hiệu ứng liên kết trước và sau với các ngành công nghiệp và các nhà cung cấp liên kết cùng với chính sách sở hữu đã trở thành trở ngại chứ không phải là cơ hội tăng trưởng vì chúng làm suy yếu tính cạnh tranh của ngành công nghiệp ô tô non trẻ.

Bên cạnh ván bài có tính toán nhưng rủi ro của nhà nước nhằm theo đuổi mục tiêu tạo dựng doanh nghiệp độc tôn của Park, tinh thần kinh doanh và chuyên môn quản lý của các nhà sản xuất xe hơi cũng định hình quỹ đạo phát triển của ngành công nghiệp ô tô. Nhà nước tạo ra một môi trường kinh doanh chấp nhân rủi ro nhưng chính các nhà sản xuất xe hơi trong nước, đặc biệt là Hyundai Motors, mới thật sự là người gánh vác rủi ro khi tham gia mạnh mẽ vào giai đoạn sản xuất. Cá nhân họ cố vấn cho Park về các hướng dẫn chính sách tổng quát, và chịu trách nhiệm cuối cùng cho việc thực thi các chính sách nhà nước. Để thực hiện được đường lối của mình, nhà nước cần sự hợp tác của các doanh nghiệp và những tài năng kinh doanh. Hơn nữa, khi khoản đầu tư đã được rót vào, cán cân quyền lực giữa nhà nước và các doanh nghiệp lớn thay đổi từ nhà nước thống trị sang nhà nước -chaebol cộng sinh, vì nhà nước xác định sự tồn tại của các hãng xe hơi được tài trợ mạnh mẽ bằng những khoản vay nhà nước như lợi ích chính trị của chính mình. Đồng thời, bộ máy nhà nước trở nên chia rẽ nội bộ và cồng kềnh hơn bởi tình trạng cạnh tranh, mâu thuẫn giữa các cơ quan ngày càng gia tăng khi nhà nước tăng trưởng trong quá trình tổ chức lộ trình HCI. Sự mở rộng vai trò, quyền lực và nguồn lực nhà nước trớ trêu thay lại làm suy yếu đi tính tự chủ bằng cách kích hoạt những nhóm lợi ích xã hội, đặc biệt là các chaebol, gây ảnh hưởng lên việc thực thi quyền lực của nhà nước theo hướng vì lợi ích của chúng.

Tuy nhiên, tầm quan trọng của các năng lực của chaebol không nên bị phóng đại. Các hãng xe địa phương khác nhau rốt cuộc theo đuổi các chiến lược kinh doanh khác nhau với mức độ thành công khác nhau, điều đó cho thấy không chỉ một mình chính sách nhà nước không thể quyết định được kết quả công nghiệp, mà còn các hãng xe cũng khác biệt đáng kể trong các năng lực kinh doanh. Trái với Hyundai Motors theo đuổi chiến lược phát triển rủi ro cao, lợi nhuận cao để trở thành một doanh nghiệp trong nước xuất khẩu các mẫu xe khách tự thiết kế như Park mong muốn, Sinjin chọn cách thành lập liên doanh 50:50 với General Motors với hy vọng rằng bước đi này sẽ tối thiểu hóa rủi ro kinh doanh và có tác dụng như một mạng lưới an toàn chính trị. Kia, một hãng sản xuất xe hạng ba ở xa, học theo Hyundai - nhưng theo những cách rất “không Hyundai”, sản xuất dòng xe Mazda lỗi thời cho lộ trình xuất khẩu quy mô nhỏ. Kẻ chiến thắng là Hyundai, doanh nghiệp này đặt cược vào “dự án Pony” đầy rủi ro vào giữa những năm 1970. Tuy nhiên, thành công không đến trong cuộc đời của Park mà vào giữa những năm 1980 với sự gia tăng xuất khẩu mạnh mẽ vào thị trường Mỹ. Lúc bấy giờ Saenara, Sinjin, Asia Motors đều thất bại khi cố gắng trở thành chaebol.

Mục tiêu chính của Chương 10 là cho thấy xây dựng một doanh nghiệp độc tôn là một cuộc chơi chính trị khó khăn hơn rất nhiều đối với Park so với khi nó được mô tả trong các lý thuyết về nhà nước phát triển và các nghiên cứu về chaebol. Vấn đề là tham vọng xây dựng một ngành công nghiệp ô tô năng động có khả năng thách thức các MNC trong cuộc đời Park không thể đạt được một cách kỹ trị. Thay vì vậy tham vọng này kéo nhà nước phát triển vào những ván bài chính sách có tính toán nhưng nguy hiểm và gây khó khăn cho các đối tác chaebol phải mang theo gánh nặng tài chính quá mức bởi tình trạng dư thừa năng lực sản xuất. Dù bộ máy nhà nước Hàn Quốc và các doanh nghiệp lớn sở hữu các năng lực kỹ trị và kinh doanh nào — họ thật sự có các năng lực đó, những năng lực đó cũng không thể định hướng Hàn Quốc ra khỏi chu kỳ khủng hoảng hủy diệt vì các mục tiêu tham vọng quá mức có tác động lớn nhất đến các chính sách. Tuy nhiên Park vẫn không thay đổi tham vọng của mình. Càng khó tin hơn, mặc cho những yếu kém, ngành công nghiệp ô tô Hàn Quốc tiếp tục lộ trình siêu tăng trưởng bị định hình bởi khủng hoảng của mình, trong khi Hyundai Motors thiết lập nền tảng cho giai đoạn biến đổi sau cùng để trở thành một doanh nghiệp độc tôn. Điều khiến cho việc này khả thi chính là sự kết hợp hai biện pháp có vẻ mâu thuẫn nhau. Một mặt, với các hẫng xe hơi xem tham vọng của Park là đam mê của mình, ông cung cấp các nguồn lực khổng lồ có trợ cấp trong các giai đoạn tốt trong khi gánh vác tỷ trọng lớn trong các chi phí điều chỉnh giai đoạn xấu. Tuy nhiên bên cạnh đó Park không e ngại việc để cho các hãng xe thất bại được giải thể. Ngược lại, ông nắm lấy cơ hội này để nhà nước tái cấu trúc toàn bộ các hãng xe thất bại trước khi hoặc như một phần việc khi bên thứ ba mua lại các công ty này. Với các khoản nợ được tái cơ cấu, công nhân dư thừa bị sa thải và các dây chuyển sản xuất được cải tiến dưới sự hỗ trợ của nhà nước, Park cho rằng ngành công nghiệp ô tô Hàn Quốc có thể khởi động một lần nữa nhiệm vụ tạo dựng một doanh nghiệp độc tôn.

Giai đoạn lắp ráp, 1962-1969

Giai đoạn phát triển ngành công nghiệp ô tô Hàn Quốc thật sự bắt đầu năm 1962 khi chính quyền quân sự khuyến khích các doanh nghiệp tham gia vào thị trường xe hơi như những công ty lắp ráp các mẫu xe được nước ngoài chuyển nhượng. Park và ban tham mưu của ông tìm cách phát triển ngành công nghiệp này không chỉ vì chính nó mà còn vì ngành này là động cơ tăng trưởng cho rất nhiều ngành công nghiệp liên quan tham gia vào quá trình sản xuất xe. Các lĩnh vực Park hy vọng sẽ được các công ty lắp ráp thúc đẩy tăng trưởng không chỉ có lĩnh vực sản xuất bộ phận và linh kiện trong ngành ô tô mà còn có các ngành thép, cơ khí, điện tử và hóa chất. Để thúc đẩy ngành ô tô, chính quyền quân sự áp dụng Kế hoạch 5 năm Phát triển Công nghiệp Ô tô và Luật Bảo vệ Công nghiệp Ô tô năm 1962, luật này cấm nhập khẩu xe thành phẩm, cấm nhập khẩu bộ phận và linh kiện trừ những thiết bị phục vụ láp ráp thành xe hoàn thiện, và giảm thuế và thuế quan cho các bộ phận và linh kiện nhập khẩu phục vụ lắp ráp thành xe hoàn thiện.

Việc lựa chọn các nhà sản xuất địa phương sẵn sàng thực thi các chính sách năm 1962 bị tác động mạnh bởi những tính toán chính trị với các cuộc đấu tranh bè phái nặng nề trong chính quyền quân sự. Phái chính thống, gồm Kim Jong-pil và các sĩ quan cấp tá của ông ở KCIA, lúc bấy giờ đang bí mật tổ chức Đảng Cộng hòa Dân chủ (DRP) để hỗ trợ cuộc chạy đua tranh cử tổng thống của Park năm 1963. Họ sử dụng ngành công nghiệp ô tô để gây một lượng quỹ chính trị cần thiết. Đã trở thành cầu nối của chính quyền quân sự với các lãnh đạo chính trị và doanh nghiệp Nhật Bản trong vai trò đàm phán viên chủ chốt của quá trình bình thường hóa quan hệ ngoại giao giữa hai nước, Kim Jong-pil giúp Park No-joung, một doanh nhân Hàn Quốc sống xa xứ ở Nhật Bản, có được giấy phép láp ráp xe Nissan. Từ đó thành lập nên Saenara Motors, công ty này bắt đầu nhập khẩu các bộ linh kiện không đồng bộ (SKD) [136] của mẫu Nissan Bluebird năm 1962 miễn thuế để lắp ráp ở Hàn Quốc. Giá nhập khẩu bộ SKD là 130.000 won, trong khi xe láp ráp được bán với giá 250.000 trên thị trường. Với biên lợi nhuận khổng lồ này, Saenara có thể đóng góp vào các quỹ chính trị cho Kim Jong-pil. Saenara, với vai trò là doanh nghiệp tiên phong trong ngành công nghiệp ô tô và là nguồn quỹ chính trị, được hưởng các khoản miễn thuế trong năm năm.

Mặc dù thu được lợi nhuận như vậy, Saerana Motors sụp đổ vào tháng 7 năm 1963 khi chính quyền quân sự không thể cho phép công ty này nhập khẩu các bộ SKD vì tình trạng thiếu ngoại tệ sau cuộc cải cách tiền tệ thảm họa tháng 6 năm 1962. Hơn nữa, không chỉ phe đối lập dân sự mà các đối thủ của Kim Jong-pil trong chính quyền quân sự bắt đầu cáo buộc ông hợp tác với Park No-joung để tìm kiếm lợi nhuận độc quyền. Trong lời oán trách trước Nghị viện Quốc gia, Park No-joung công bố khoản đóng góp chính trị của mình. Cùng với ba vụ lùm xùm chính trị khác, [137] sự kiện Saenara khởi động những cuộc vận động loại bỏ Kim Jong-pil khỏi vị trí quyền lực của ông ở KCIA và DRP trong tương lai. Kim sống sót sau đợt tấn công này, nhưng Saenara kết thúc dưới quyền quản lý chung của Bộ Thương mại và Công nghiệp (MCI) và Ngân hàng Hanil.

Cơ hội thứ hai thành lập một công ty lắp ráp xe hơi đến cùng lúc với chiến thắng bầu cử của Park năm 1963. Với việc quá độ sang dân chủ bầu cử, hầu hết những người tổ chức đảo chính nắm giữ các ghế của Nghị viện Quốc gia đấu tranh cho vị trí kế vị mà bỏ mất cơ hội hoạch định chính sách nhà nước. Không những thế, trọng tâm của hoạt động hoạch định chính sách kinh tế chuyển từ KCIA sang các bộ ngành nhà nước vì Park - đã chắc chắn hơn với tính chính danh chính trị và sự ủng hộ quần chúng sau các cuộc bầu cử năm 1963 — cảm thấy việc dựa vào các liệu pháp sốc được KCIA chuẩn bị bí mật là ít cần thiết hơn. Sự thay đổi xảy ra khi MCI công bố Kế hoạch Phát triển Công nghiệp Ô tô vào tháng 8 năm 1964. Thông qua kế hoạch này, MCI dự định xây dựng lĩnh vực sản xuất bộ phận và linh kiên xoay quanh một công ty lắp ráp duy nhất, công ty này sẽ mua lại Saenara bị phá sản. Cuộc cạnh tranh khủng khiếp nổ ra giữa các công ty công nghiệp chủ chốt để tiếp quản Saenara với kỳ vọng sẽ độc chiếm thị trường ô tô. Cuộc đấu thầu ban đầu thu hút năm công ty, sau đó thêm hai doanh nghiệp, Sammisa và Sinjin, cả hai công ty này đều có các liên kết chính trị mạnh với liên minh chính trị cầm quyền.

Cuộc cạnh tranh đấu thầu được xem như một trận chiến giữa hai lãnh đạo chính trị cấp hai. Sammisa được chống lưng bởi Kim Jong-pil, lãnh đạo của phái “chính thống” đang sa sút ở Nghị viện Quốc gia, trái lại Sinjin có được sự ủng hộ chính trị của Yi Hu-rak, trưởng ban cố vấn của tổng thống và là nhân vật trung tâm của “phái chống chính thống” đang lên. Sử dụng vị trí trưởng ban tham mưu, Yi cố gắng xây dựng bè phái chính trị cho riêng mình, điều này khiến ông phải nghĩ về hoạt động gây quỹ. Để thách thức vị trí của Kim Jong-pil như người thừa kế của Park trong lớp quý tộc cầm quyền, Yi cần các đồng minh ở cả cộng đồng doanh nghiệp Hàn Quốc và Nhật Bản, họ sẽ giúp ông gây quỹ chính trị cũng như các đối tác doanh nghiệp của Kim Jong-pil đã giúp ông này trong những năm chính quyền quân sự. Cuộc đối đầu Sammisa-Sinjin cũng là cuộc cạnh tranh giữa Nissan và Toyota trong việc thiết lặp chỗ đứng ở thị trường Hàn Quốc với sự bình thường hóa quan hệ năm 1965. Nissan dựa vào các mối quan hệ công ty này từng thiết lập với Kim Jong-pil từ thời kỳ Saenara Motors, trái lại Toyota liên minh với Yi Hu-rak

Các thành viên ủy ban cấp phép là các quan chức MCI và các đại diện Ngân hàng Hanil. Lựa chọn ban đầu của họ là Sammisa, các chính trị gia DRP xem đây như là bằng chứng cho sự phục hồi của phái chính thống Kim Jong-pil. Tiếp đó, hai tháng sau, MCI và Ngân hàng Hanil thay đổi quyết định và chọn Sinjin làm chủ sở hữu mới của Saenara, lý do là “chất lượng vượt trội” của Sinjin, theo lời của Bộ trưởng MCI Park Chung-hun. Có tin đồn rằng vào lúc đó đích thân Park ra lệnh cho MCI đảo ngược quyết định ban đầu vì ông lo ngại về quyền lực ngày càng cao của Kim Jong-pil. Một nguồn quyền lực của chính Park bắt nguồn từ sự thiếu chắc chắn về việc có hay không một cuộc kế nhiệm tổng thống và ai sẽ là người kế vị trong trường hợp Park quyết định chuyển giao quyền lực. Sự phục hồi của phái chính thống Kim Jong-pil có thể đưa ông này trở thành người kế vị thật sự. Park quyết định làm suy yếu nguồn quỹ chính trị của Kim, Sammisa, thiên vị Yi Hu-rak, người không có sức lôi cuốn cá nhân và do đó ít khả năng đe dọa hơn. Vì vậy Sinjin tiếp quản nhà máy Saenara vào tháng 11 năm 1965 và bắt đầu láp ráp một mẫu xe của Toyota, Corona, với tỷ lệ nội địa hóa 21% vào tháng 5 năm 1966 trong một thỏa thuận nhượng quyền. Với việc sản xuất Toyota Corona, tổng tài sản của Sinjin tăng gấp 10 lần trong ba năm tiếp theo, từ 300 triệu won năm 1065 lên 3,2 tỷ won năm 1968. Thị trường xe khách và xe thương mại trong nước gia tăng nhanh chóng, mặc dù số lượng xe lắp ráp chỉ ở mức 30.096 chiếc năm 1968.

Trớ trêu thay, khả năng sinh lợi của Sinjin trở thành nguồn gốc của các khó khăn chính trị. Ngành công nghiệp ô tô thu hút sự chú ý của các tập đoàn doanh nghiệp cấp hai của Hàn Quốc, nhóm này khi đó đang tìm cách đa dạng hóa. Bị thu hút bởi khả năng sinh lợi của Sinjin, nhưng cũng cảm nhận được tiềm năng tăng trưởng của thị trường ô tô Hàn Quốc, Hyundai Motors và Asia Motors mới thành lập kiến nghị nhà nước cấp cho họ các giấy phép tham gia ngành công nghiệp này. Họ lập luận rằng Sinjin quá phụ thuộc vào vốn và công nghệ của Toyota, điều này sẽ ngăn cản doanh nghiệp này đóng góp vào sự phát triển của lĩnh vực sản xuất bộ phận và linh kiện trong nước. Lập luận này càng mạnh hơn với sự phản kháng của Sinjin Motors trước các áp lực nhà nước buộc phải gia tăng tỷ trọng nội địa hóa vì lý do thị trường trong nước quá nhỏ. Sinjin chỉ đơn thuần muốn duy trì hoạt động lắp ráp bằng cách tiếp tục nhập khẩu các bộ SKD của Toyota thay vì thay thế một số bộ phận nhập khẩu bằng những bộ phận sản xuất trong nước. Tuy nhiên, vị thế này không thể được bảo vệ về mặt chính trị vì báo chí đã tập trung vào lợi nhuận độc quyền của Sinjin. Giá một chiếc Toyota Corona lên đến 870.000 won, ngược lại cũng mẫu đó được bán ở Nhật Bản với giá chưa tới một nửa. Mặc dù sự khác biệt giá cả là không thể tránh khỏi vì số lượng xe do Sinjin sản xuất quá nhỏ đã buộc công ty này phải bỏ qua tính kinh tế theo quy mô, song giá cả khác biệt vẫn kích động cơn tức giận của quần chúng, từ đó cho phép Hyundai và Asia Motors thách thức vị thế độc quyền của Sinjin chỉ bốn năm sau khi Kế hoạch Phát triển Công nghiệp Ô tô năm 1964 được thông qua.

Chính Park và các quan chức MCI cũng không hài lòng với tốc độ tăng trưởng chậm chạp của ngành công nghiệp bộ phận và linh kiện trong nước và chiến lược tránh né rủi ro của Sinjin khi duy trì lắp ráp nhập khẩu các bộ SKD của Toyota. Park chọn ngành công nghiệp ô tô làm lĩnh vực chiến lược vì các hiệu ứng liên kết to lớn của ngành này, tuy nhiên Sinjin Motors lại cho thấy lý luận này là sai khi chọn sống dựa vào nguồn lợi nhuận độc quyền, Oh Won-chul, lúc bấy giờ là Vụ trưởng Khai mỏ và Sản xuất ở MCI, đánh giá rằng Sinjin đã quá tập trung vào tối đa hóa lợi ích ngắn hạn mà không chú tâm đóng góp cho sự phát triển dài hạn của ngành công nghiệp thông qua việc gia tăng tỷ trọng nội địa hóa đúng lúc. Vì vậy Park cho phép Hyundai Motors tham gia vào năm 1967 và một năm sau đó là Asia Motors. Hyundai sản xuất xe với các bộ SKD và công nghệ nhập khẩu từ Ford; Asia Motors sản xuất xe khách và xe buýt bằng thỏa thuận chuyển nhượng công nghệ với Fiat. Đến năm 1968 ngành công nghiệp ô tô Hàn Quốc có ba nhà lắp ráp - Sinjin, Hyundai và Asia - với các thỏa thuận chuyển nhượng lần lượt với các công ty đa quốc gia của Nhật Bản, Mỹ và châu Âu. Việc có thêm hãng tham gia vào ngành nhanh chóng phản tác dụng. Với rất nhiều mẫu xe được sản xuất không hiệu quả cùng tỷ lệ nội địa hóa tương đối thấp, ba doanh nghiệp lắp ráp đến bên bờ vực trở thành các nhà sản xuất xe hơi kém hiệu quả bị MNC kiểm soát, rất giống với các hãng xe châu Mỹ Latinh.

Tìm kiếm chiến lược, 1969-1973

Trớ trêu thay, Park tìm cách thúc đẩy ngành công nghiệp ô tô đến giai đoạn sản xuất ngay lúc ngành này trở nên quá đông với sự tham gia của Hyundai và Asia Motors. Chuyển từ giai đoạn lắp ráp thâm dụng lao động thành giai đoạn sản xuất thâm dụng vốn và công nghệ chắc chắn sẽ khiến ngành này càng kém hiệu quả và khiến các hãng xe được tài trợ bằng nợ càng dễ đổ vỡ trước mối nguy hiểm không thể thực hiện các nghĩa vụ thanh toán của họ nếu một cuộc suy thoái hình thành. Park nhận thức được mối nguy này, nhưng không cho phép nó cản đường các nỗ lực tạo dựng một doanh nghiệp độc tôn của ông. Trái lại, tin tưởng vào năng lực vực dậy doanh nghiệp từ tình trạng kiệt quệ và thực hiện điều chỉnh công nghiệp của nhà nước trong những lúc khó khăn, và bị lôi cuốn bởi chính tầm nhìn HCI của mình, Park lệnh cho Bộ trưởng MCI Kim Jcong-ryeom vào tháng 10 năm 1968 phải gia tăng tỷ lệ nội địa hóa trong các phương tiện được lắp ráp trong nước. Câu hỏi của ông không phải là có hay không, mà là làm cách nào để tiến vào giai đoạn sản xuất. Các nhà kỹ trị sẽ phải trả lời câu hỏi đó.

Tháng 12 năm 1969, khi Kim Jeong-ryeom điều khiển Nhà Xanh trong vai trò trưởng ban cố vấn, Bộ trưởng MCI mới Yi Nak-seon công bố Kế hoạch Phát triển Cơ bản cho ngành Công nghiệp Ô tô. Để phát triển ngành công nghiệp bộ phận và linh kiện, lịch trình gia tăng tỷ lệ nội địa hóa được MCI chuẩn bị cho từng mẫu xe khách. Bộ này cũng liệt kê các bộ phận ô tô được chọn để sản xuất trong nước. Có lẽ, giấy phép lắp ráp xe của các hãng sản xuất phụ thuộc vào việc họ thực thi theo đúng thời gian trong chương trình tỷ trọng nội địa. Song song với cây gậy của các quan chức này, Bộ Tài chính (MoF) tạo ra các củ cà rốt, hứa hẹn cung cấp quyền tiếp cận ưu đãi đến các khoản vay nước ngoài và trong nước cho các hãng xe để thực hiện được lịch trình nội địa hóa do MCI hoạch định. Sau đó, tháng 2 năm 1970, Yi Nak-seon hoạch định việc xây dựng nhà máy động cơ như một phương cách cụ thể để đạt được các mục tiêu trong Kế hoạch Phát triển Cơ bản. Để ngăn chặn vấn đề dư thừa năng lực sản xuất lên đến mức đe dọa, chỉ một hãng lắp ráp được chọn làm nhà sản xuất động cơ cho toàn bộ ngành công nghiệp xe khác trong Asia, Hyundai và Sinjin, dựa trên ba tiêu chí: công ty phải thiết lập một liên doanh với công ty đa quốc gia trong hoạt động sản xuất động cơ, công ty phải xuất khẩu các động cơ vượt mức tiêu thụ trong nước và công ty phải liên kết với nhiều doanh nghiệp cung cấp trong nước nhất có thể trong quá trình phát triển động cơ sản xuất trong nước. Doanh nghiệp lắp ráp được lựa chọn được kỳ vọng sẽ trở thành nhà sản xuất thống trị vì hai hãng lắp ráp còn lại sẽ sử dụng động cơ của hãng này cho sản phẩm của họ. Bằng cách thể hiện ưu tiên của mình cho hoạt động liên doanh, MCI cũng thúc đẩy các hãng lắp ráp tăng cường các liên minh kinh doanh nước ngoài của họ để có được công nghệ cần thiết. Ngành công nghiệp bộ phận và linh kiện tung hô các chính sách này vì yêu cầu nội địa hóa cao hơn đồng nghĩa rằng họ sẽ được bảo vệ khỏi hàng nhập khẩu trong hoạt động phát triển các bộ phận chính của ô tô.

Hãng lắp ráp thống trị, Sinjin, là nơi đầu tiên phản hồi tích cực với kế hoạch mới của nhà nước. Tháng 3 năm 1970, Sinjin và nhà nhượng quyền, Toyota, trình một kế hoạch lên MCI để thành lập một liên doanh sản suất xe hơi Sinjin chứ không chỉ động cơ. Có vẻ như Sinjin đã hoạch định được chiến lược thành công cho đến tháng tiếp theo, khi thủ tướng Trung Quốc Chu An Lai công bố rằng như một phần trong “Bốn Nguyên tắc”, Trung Quốc sẽ cấm các công ty Nhật Bản có hoạt động kinh doanh ở Hàn Quốc hoặc Đài Loan tham gia vào thị trường Trung Quốc. Năm ngày sau, Toyota quyết định rút khỏi Hàn Quốc để tham gia thị trường Trung Quốc, đánh giá thị trường này có tiềm năng hơn thị trường Hàn Quốc. Cực kỳ mong muốn tìm được đối tác nước ngoài thay thế, Sinjin tiếp cận nhiều MNC cho đến khi gặp General Motors.

Park ủng hộ nhiệt tình sự hợp tác của Sinjin với GM không chỉ vì các lý do kinh tế mà cả an ninh. Học thuyết Guam năm 1969 của Hoa Kỳ tìm cách triệt thoái quân sự khỏi Đông Á vốn đã tạo ra nỗi sợ bị bỏ rơi của Hàn Quốc. Sự tham gia của một công ty chủ chốt ở Mỹ như General Motors được xem như là củng cố cam kết tiếp tục của Mỹ với hoạt động phòng vệ cho miền Nam của bán đảo. Tận dụng những quan ngại an ninh này, General Motors có thể giành được những nhượng bộ quan trọng trong các cuộc đàm phán với Sinjin. GM kiểm soát hoạt động tài trợ, nhận 3% tiền bản quyền trên tổng doanh thu bán hàng và thu phí quản lý 750.000 đô-la Mỹ một năm. Kết quả là sự ra đời General Motors-Korea vào tháng 6 năm 1972, một liên doanh 50-50 với General Motors và Sinjin mỗi bên đầu tư 24 triệu đô-la Mỹ.

Hyundai Motors cũng vui mừng đón nhận Kế hoạch Phát triển Căn bản của Yi Nak-seon, nhưng vì một lý do khác. Là một kẻ mới tham gia vào ngành công nghiệp ô tô, Hyundai xem kế hoạch này như một cơ hội để vượt qua thị phần và vị trí hàng đầu về công nghệ của Sinjin chỉ trong một bước. Một cách đặc trưng, Hyundai quyết liệt tiếp cận Ford về việc thành lập liên doanh, nhưng sau đó nó nhanh chóng quyết định đi một mình, công ty này kết luận rằng hai bên có những khác biệt không thể thu hẹp trong các vấn đề chiến lược từ phạm vi kinh doanh đến quy mô xuất khẩu và quyền quản lý. Là một công ty đa quốc gia cần phải duy trì sự phân chia lao động giữa các chi nhánh trên toàn thế giới và chú trọng tối đa hóa lợi nhuận ở tầm hoạt động toàn cầu hơn là với các đơn vị kinh doanh cụ thể trong chuỗi sản xuất của mình, Ford nhấn mạnh vào việc giới hạn liên doanh ở mức nhà máy sản xuất động cơ. Ford ít quan tâm hơn đến việc thiết lập một trung tâm sản xuất mới ở Hàn Quốc so với việc biến nước này thành một trong những nguồn sản xuất động cơ trong mạng lưới sản xuất toàn cầu của Ford. Ngược lại, Hyundai muốn phát triển liên doanh thành một công ty sản xuất xe hơi tổ hợp thay vì chỉ đơn thuần sản xuất động cơ. Cùng với vấn đề sản xuất là vấn đề bán hàng. Ngược với Hyundai mong muốn tận dụng mạng lưới bán hàng toàn cầu của Ford để xuất khẩu những phương tiện được lắp ráp hoàn chỉnh của liên doanh, Ford lại chỉ quan tâm đến xuất khẩu các động cơ do liên doanh sản xuất đến các chi nhánh khác như hàng hóa giao dịch nội bộ trong chuỗi sản xuất của Ford.

Khi Hyundai chuẩn bị tiến hành một mình, Park và các quan chức MCI xem xét lại lựa chọn của mình. Hàn Quốc lúc bấy giờ đang trong quá trình thay đổi chế độ, với việc Park áp dụng hiến pháp yushin từ trên xuống vào tháng 10 năm 1972 và đột ngột công bố lộ trình HCI vào tháng 1 năm 1973 nhằm thể hiện các đặc tính chế độ vượt trội của yushin. Hơn nữa, như đề cập chi tiết ở Chương 7, Park áp dụng cơ chế tiết kiệm cưỡng bức mang tính thể chế để hỗ trợ sự tham gia ồ ạt của các tập đoàn chaebol vào các ngành công nghiệp nặng và hóa chất với các khoản vay được trợ cấp bằng cách thiết lập Quỹ Đầu tư Quốc gia vào tháng 7 năm 1973. Để hỗ trợ lộ trình HCI bằng chính sách công nghiệp, MCI cũng tạo ra ba vị trí vụ trưởng mới như một phần trong nỗ lực của bộ này nhằm tái cấu trúc chức năng, quyền hạn và nhân sự theo các ngành HCI. Một bộ phận mới sẽ tập trung vào ngành công nghiệp ô tô. Nói cách khác, không chỉ lợi ích chính trị của chế độ của Park trong việc đặt ngành ô tô vào một vị thế mới, mà cả các tiềm năng về mặt tổ chức của nó cũng đã gia tăng rất đáng kể năm 1972 và 1973 nhờ khởi động yushin. Do đó, Park đồng ý với sự tái đánh giá mang tính phê bình của các nhà kỹ trị MCI về nỗ lực trước đây của họ nhằm phát triển các doanh nghiệp lắp ráp xe hơi thông qua sự kết nối chặt chẽ với ngành công nghiệp bộ phận và linh kiện trong nước. Kết quả là Kế hoạch Dài hạn Phát triển Công nghiệp Ô tô cực kỳ tham vọng được MCI công bố tháng 4 năm 1973 và nội các áp dụng vào tháng 7 cùng năm đó.

Dù Kế hoạch Dài hạn được chuẩn bị công phu hơn rất nhiều so với Kế hoạch Phát triển Căn bản của Yi Nak-seon năm 1969, nó mang tính dân tộc chủ nghĩa đến mức viển vông. Việc nhấn mạnh vào gia tăng tỷ lệ nội địa hóa vẫn cao như Kế hoạch Phát triển Căn bản, nhưng lần này, MCI thêm yêu cầu phải phát triển những mẫu xe Hàn Quốc “chính gốc”. Ý tưởng này là của Kim Chae-gwan, người được tuyển từ Viện Khoa học Công nghệ Hàn Quốc (KIST) để đảm nhiệm vai trò thứ trưởng các ngành công nghiệp nặng và hóa chất. Ông nhìn nhận việc phát triển các mẫu xe Hàn Quốc “chính gốc” là chìa khóa để vượt qua tình trạng trì trệ của ngành ô tô. Đến thời điểm đó, ngành xe hơi Hàn Quốc đã lắp ráp xe khách của các nhà nhượng quyền đa quốc gia, mẫu mã của họ thường xuyên thay đổi không chỉ để thỏa mãn thị hiếu khách hàng hay thay đổi, mà còn để gia tăng các rào cản tham gia đến mức ngăn chặn. Vì vậy, các nhà lắp ráp ô tô Hàn Quốc đối mặt với vấn đề trầm trọng về quy mô thị trường theo cả hai nghĩa của từ này. Thứ nhất, với thu nhập bình quân đầu người thấp của đất nước, thị trường xe khách trong nước vốn dĩ đã hạn hẹp. Thứ hai, việc thường xuyên thay đổi mẫu mã, cộng với khát khao thực hiện nhiều mẫu xe của các nhà lắp ráp với mục tiêu hiện thực hóa tính kinh tế theo phạm vi, dẫn đến việc lắp ráp quá nhiều mẫu mã nước ngoài trong thời gian quá ngắn, từ đó ngăn trở hiện thực hóa tính kinh tế theo quy mô hơn nữa. Từ đó, các hãng lắp ráp kém hiệu quả không thể đóng vai trò là động cơ tăng trưởng cho ngành công nghiệp bộ phận và linh kiện.

Để vượt qua vòng luẩn quẩn mẫu mã quá nhiều, thay đổi quá thường xuyên, thị trường quá nhỏ và hiệu ứng liên kết quá kém, Kế hoạch Dài hạn đề xuất sản xuất một mẫu xe Hàn Quốc bản địa với kích thước động cơ nhỏ hơn 1,5 lít như “xe bình dân” và sản xuất mẫu này với một chu kỳ dài hơn nhiều so với các mẫu MNC sử dụng. Kế hoạch này cũng hoạch định cắt giảm nhu cầu xe lớn bằng cách đánh thuế hàng xa xỉ trong khi tăng tỷ lệ nội địa hóa của các xe bình dân lên hơn 95% đến năm 1975. Không những thế, kế hoạch này còn hứa hẹn phát triển ngành công nghiệp bộ phận và linh kiện bằng cách thiết kế một đặc khu công nghiệp cho các nhà cung cấp cũng như cấp các khoản vay theo định hướng chính sách mới. Hơn 80% tổng nhu cầu xe khách trong nước được cho là sẽ được đáp ứng bởi các mẫu xe bản địa này thông qua các khuyến khích về thuế đa dạng. Để bảo vệ các nhà sản xuất xe bình dân, kế hoạch này cũng cho phép lắp ráp các mẫu xe khách nước ngoài cỡ vừa và lớn ở một tỷ lệ nội địa hóa thấp hơn rất nhiều. Biện pháp này cho phép các hãng xe bù đắp một số khoản lỗ khi sản xuất xe bình dân thông qua việc bán các loại xe cỡ vừa và lớn có lợi nhuận nhiều hơn.

Ban đầu không chỉ Kế hoạch Dài hạn này mà cả lộ trình HCI rộng hơn cũng vấp phải sự nghị ngờ từ hai điều phối viên kinh tế của Hàn Quốc, Ban Kế hoạch Kinh tế (EPB) và MoF, các cơ quan này xem hai chủ trương trên là còn quá sớm để thực hiện và quá tham vọng. Tổng số phương tiện được sản xuất ở Hàn Quốc vẫn chỉ ở mức 26.334 chiếc vào năm 1973. Tuy nhiên Park quyết tâm theo đuổi tầm nhìn của mình, tin rằng những bất lợi kinh tế mà Hàn Quốc gặp phải có thể vượt qua dễ dàng bằng các lợi thế chính trị. Trong chế độ yushin mới được ban hành, quyền lực chính trị tập trung ở Nhà Xanh, Park cho rằng ông có thể tạo ra cam kết đáng tin đối với sự phát triển các ngành công nghiệp nặng và hóa chất mà nhờ đó chaebol sẽ chấp nhận rủi ro khi tham gia vào các lĩnh vực mục tiêu, bao gồm công nghiệp ô tô. Với mục tiêu nâng cao năng lực huy động nguồn lực của nhà nước, Park thiết lập một Ủy ban Phát triển Công nghiệp hóa Ngành công nghiệp Nặng và Hóa chất liên bộ cấp nội các và tổ chức đoàn kế hoạch của ủy ban này thuộc văn phòng thư ký cấp cao thứ hai phụ trách các vấn đề kinh tế, Oh Won-chul, ở Nhà Xanh. Với sự ủng hộ không lay chuyển của Park, Oh Won-chul có khả năng phối hợp các dự án HCI bằng cách yêu cầu toàn thể bộ máy quan liêu nhà nước hỗ trợ việc thực thi dự án. Nhiệm vụ cụ thể nâng cấp ngành ô tô được giao cho MCI, điều này có nghĩa là Kim Chae-gwan không chỉ là kiến trúc sư của Kế hoạch Dài hạn, mà cũng là người thực hiện kế hoạch này. Câu hỏi là hãng sản xuất xe hơi Hàn Quốc nào sẽ nhận được cơ hội này.

Dự án Pony của Hyundai, 1973-1979

Kế hoạch Dài hạn năm 1973 đặt ngành công nghiệp ô tô vào ngã tư đường. Bằng cách trói buộc các khoản tài trợ nhà nước với việc sản xuất xe bình dân thiết kế bản địa, kế hoạch này trùng hợp đáng kể với các mối quan tâm của Hyundai, công ty này muốn sản xuất các mẫu xe riêng với thương hiệu quốc gia cho các thị trường xuất khẩu sau thất bại trong thỏa thuận liên doanh với Ford. Thật ra, khi cho thấy sự tương đồng gần gũi hình thành giữa MCI và Hyundai trên cơ sở các lợi ích chung khi thách thức ngành công nghiệp ô tô toàn cầu của các công ty đa quốc gia, Kế hoạch Dài hạn này đã được chuẩn bị bởi Kim Chae-gwan với sự tham vấn chặt chẽ với ban giám đốc Hyundai.

Ngược lại, GMK gặp khó khăn khi học theo gương Hyundai Motors, kể cả với lời hứa của nhà nước rằng sẽ chống lưng cho những ai chấp nhận rủi ro. Năm 1973, GMK sở hữu thị phần lớn nhất, 40%, và không có ý định phát triển xuất khẩu, ý định này có thể làm suy giảm khả năng kiểm soát thị trường thế giới của General Motors. Hơn nữa, Kế hoạch Dài hạn làm suy yếu nhiều lợi thế của GMK khi là một nhà sản xuất ô tô. Với việc áp dụng các quy định chặt chẽ về số lượng mẫu mã và chu kỳ thay đổi mẫu xe mà, một cách lần lượt, doanh nghiệp lắp ráp có thể sản xuất và áp dụng khả năng tạo sự khác biệt cho sản phẩm - GMK bị ngăn không thể khai thác được nguồn lợi thế tương đối lớn nhất của nó. Bên cạnh đó, yêu cầu tỷ lệ nội địa hóa cao hạn chế lợi thế chi phí của GMK bằng cách buộc doanh nghiệp này phải phụ thuộc vào các bộ phận và linh kiện của Hàn Quốc như đối thủ Hyundai. Bất lợi hơn cả đối với các lợi ích của GMK là mục tiêu của kế hoạch này với mong muốn phát triển mẫu xe chính gốc thay vì theo đuổi chiến lược của GMK là lắp ráp nhiều mẫu xe GMK sản xuất trong mạng lưới sản xuất toàn cầu của liên doanh này. Là một phần của MNC chú tâm vào tối đa hóa lợi nhuận ở tầm toàn cầu, GMK tin rằng phát triển một mẫu xe mới chỉ cho thị trường Hàn Quốc nhỏ hẹp là bất hợp lý về mặt kinh tế. Đối tác Hàn Quốc của GM, Sinjin, cũng miễn cưỡng theo đuổi một chiến lược độc lập vì doanh nghiệp này kiếm được lợi nhuận từ việc lắp ráp các mẫu xe nước ngoài, các mẫu xe có thể đánh bại bất cứ xe nào của Hyundai. Lợi ích của cả General Motors và Sinjin đều nằm ở việc duy trì trạng thái vốn có.

Không như Châu Mỹ La-tinh, nơi mà các công ty đa quốc gia luôn đánh bại các nỗ lực phát triển độc lập của chính phủ sở tại, ở Hàn Quốc nhà nước mạnh hơn vì một số lý do. Thứ nhất, vì General Motors chỉ mới tham gia vào thị trường ô tô Hàn Quốc năm 1971, liên doanh của tập đoàn này không có thời gian để xây dựng cơ sở chính trị vững mạnh. Tỷ lệ nội địa hóa xe hơi của tập đoàn này giúp hoạt động kinh doanh tạo ra lợi nhuận nhưng cũng làm suy yếu khả năng ảnh hưởng chính trị của GMK vì tước đi cơ hội tập hợp xung quanh liên doanh này các nhà sản xuất bộ phận và linh kiện mong muốn chế tạo ra các mẫu xe GM.

Thứ hai, như Peter Evans lưu ý, vai trò của các đối tác trong nước của một công ty đa quốc gia nằm ở việc phát triển mạng lưới an toàn chính trị cho liên doanh, nhưng không may cho GMK, ảnh hưởng chính trị của Sinjin đang suy yếu. Người bảo trợ chính trị của Sinjin, Yi Hu-rák, không ở vào vị thế có thể can thiệp ủng hộ GMK. Trước năm 1973, là trưởng ban cố vấn của tổng thống (1963-1969) và giám đốc KCIA (1970-1973), Yi Hu-rak có sức ảnh hưởng chính trị để bảo vệ Sinjin. Tuy nhiên, ông bị loại bỏ hăm 1973 sau khi liên can trong “nỗ lực phản cách mạng không thành” của tư lệnh an ninh quân đội Yun Pil-yong năm 1972 (xem Chương 6). Việc các đặc vụ KCIA bắt cóc lãnh đạo đối lập Kim Dae-jung tại Nhật Bản trong một nỗ lực nhằm tiêu diệt các động thái chống Park ở nước ngoài cũng khiến Yi Hu-rak trở thành một gánh nặng chính trị thay vì mang lại lợi ích cho Park, vì vụ bê bối này đã khiến Yi mắc kẹt vào mâu thuẫn ngoại giao giữa Hàn Quốc và Nhật Bản. Khi ông từ chức khỏi vị trí giám đốc KCIA năm 1973, Yi Hu-rak không bao giờ trở lại nhóm thân cận của Park. Ngược lại, Hyundai Motors duy trì một liên minh cấp sự vụ chặt chẽ với các quan chức MCI và có được niềm tin của Park. Chiến lược kinh doanh chấp nhận rủi ro của Tập đoàn Hyundai rất phù hợp với lộ trình HCI tham vọng của Park và vì vậy sự ủng hộ của Hyundai cho Kế hoạch Dài hạn càng tăng cường niềm tin của Park dành cho các quan chức MCI.

Thứ ba, bất chấp một thập kỷ siêu tăng trưởng, nhà nước vẫn trên cơ khối tư nhân. Với quyền kiểm soát chặt chẽ các thị trường vốn và việc áp dụng các rào cản thương mại phi thuế quan cao, nhà nước có nhiều công cụ chính sách để gây ảnh hưởng lên khu vực tư nhân. Cụ thể, quyền kiểm soát các khoản vay nước ngoài của nhà nước cho phép Park tái xác định các mẫu hình đầu tư của khu vực tư nhân cũng như nâng cao tính tự chủ của nhà nước trước các chaebol và các MNC. Không những vậy, các chaebol cấp hai như Hyundai và Daewoo sẵn sàng chấp nhận rủi ro để bắt kịp những doanh nghiệp dẫn đầu, Park có không gian chính trị [political space] đủ để khiến các tập đoàn chaebol phải cạnh tranh lẫn nhau để đạt mục tiêu của ông. Không những thế, với bản chất được tài trợ bằng nợ của sự tăng trưởng doanh nghiệp, việc mở rộng các tập đoàn chaebol không có nghĩa là họ đang phát triển độc lập hơn; ngược lại, tỷ lệ nợ-vốn gia tăng khiến họ càng phụ thuộc hơn vào nhà nước.

Cuối cùng, chính cam kết mạnh mẽ của Park với chính sách ô tô dân tộc chủ nghĩa lại là điều có tác động quyết định nhất chống lại GMK. Sau khi ban hành yushin năm 1972, Park sở hữu quyền lực tuyệt đối ở các lựa chọn chính sách của Hàn Quốc. Tháng 9 năm 1973, Park ban hành Chỉ thị Phát triển Công nghiệp Ô tô, thông qua đó ông hứa hẹn biến đổi các hãng lắp ráp sẵn sàng chịu rủi ro thành các doanh nghiệp độc tôn bằng các khoản vay chính sách khổng lồ. Khi có sự hỗ trợ của Park dành cho Kế hoạch Dài hạn năm 1973, liên minh dân tộc chủ nghĩa hùng mạnh của các quan chức MCI trọng thương, được hỗ trợ bởi một bên là đội điều phối viên Nhà Xanh của Oh Won-chul, một bên là Hyundai Motors có định hướng sản xuất độc lập. Cùng với nhau họ cạnh tranh thị phần với liên minh quốc tế chủ nghĩa của General Motors và Sinjin.

Khi Kế hoạch Dài hạn năm 1973 áp dụng các nguyên tắc mới cho cuộc chơi và cung cấp các nguồn lực nhà nước khổng lồ cho các doanh nghiệp sản xuất xe bình dân tiềm năng, nhiệm vụ của các nhà sản xuất xe hơi là biến kế hoạch này thành một chiến lược kinh doanh khả thi. Về mặt này, chính chaebol chứ không phải nhà nước mới quyết định thành công hay thất bại sau cùng của kế hoạch này trên thị trường. Tỷ lệ nội địa hóa gia tăng và ngành công nghiệp bộ phận và linh kiện phát triển chính là kết quả từ sự thay đổi chính sách năm 1973, tuy nhiên việc sản xuất các mẫu xe bản địa lại là một câu chuyện khác. Không chỉ GMK mà cả Kia, mới kiểm soát Asia Motors, cũng miễn cưỡng phát triển các mẫu xe chính gốc thật sự vì lo sợ rủi ro kinh doanh gia tăng nhanh chóng. Hai công ty này quyết định sản xuất các mẫu xe từng được sản xuất bởi các tập đoàn nhượng q