MỤC 2 CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH

Hồ Quý Ly và nhà Hồ đã tiến hành cải cách toàn diện trên nhiều lĩnh vực, qua đó tập trung phục vụ yêu cầu củng cố chế độ quân chủ trung ương tập quyền mà công cuộc cải cách nền hành chính quốc gia chịu tác động trực tiếp nhất.

I. CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH TRUNG ƯƠNG 1. Bộ máy tổ chức

Để chi phổi triều đình cuối đời Trần, với tư cách một đại thần ngoại thích có thế lực bậc nhất, Quý Ly không chủ trương cải tổ toàn diện bộ máy Nhà nước mà tìm cách thay thế những quan chức cao cấp của nhà Trần bằng những người thân tín thuộc bằng đảng của mình.

Đến khi giành được ngôi vua, nhà Hồ vẫn duy trì cách tổ chức bộ máy triều đình của nhà Trần. Như đã biết, bộ máy Nhà nước trung ương thời Trần gồm có các bộ (*) và các cơ quan chuyên môn: quán, các, sảnh (Thượng thư sảnh, Môn hạ sảnh...), cục (Nội thư hỏa cục, Chi hậu cục...), đài (Ngự sử đài...), viện (Quốc sử viện, Thái y viện...). Bên cạnh những cơ quan đã có như dưới triều Trần, nhà Hồ đặt thêm một số cơ quan mới như: Phong quốc giám, Đại lý tự, Quảng tế thự... Sử cũ chỉ ghi lại tên nhiều cơ quan chuyên môn nhưng không ghi rõ chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan ấy nên người đời sau cứ theo tên gọi mà suy đoán ra chức năng, nhiệm vụ. Song thời gian cách xa, ngôn ngữ cải biến nhiều nên ngày nay không phải chỉ dựa vào tên cơ quan mà có thể đoán ra nhiệm vụ rõ ràng được. Duy được biết thời này, Quảng tế thự là cơ quan trông coi việc y tế, chữa bệnh cho nhân dân, được Hồ Quý Ly lập ra từ năm 1403, bổ phương sĩ (*) Nguyễn Đại Năng làm chức Quảng tế tự thừa (*) . Có lẽ đây là lần đầu tiên trong lịch sử nước ta xuất hiện một cơ quan y tế của Nhà nước có chức năng chăm sóc sức khỏe cho dân.

2. Hệ thống quan chế

Năm 1401, Hán Thương cho định quan chế.

Sách sử cũ không ghi rõ hệ thống quan chế nhà Hồ, chỉ được biết tổng quát, nhà Hồ “đặt quan cũng theo chế độ nhà Trần”. Mà như đã biết, các quan chức triều Trần có Tam thái (Thái sư, Thái phó, Thái bảo), Tam thiếu (Thiếu sư, Thiếu phó, Thiếu bảo) và Tam tư (Tư đồ, Tư mã, Tư không) là những chức đại thần văn võ; chức Tướng quốc có Tả, Hữu tướng quốc phụ tá (*) Ban văn có các Thượng thư đứng đầu các bộ. Hàng văn quan còn có các chức như: Tả, Hữu bộc xạ, Thị lang, Lang trung, Gián nghị đại phu, Viên ngoại, Ngự sử đại phu, Hành khiển... Ban võ có những chức: Thượng tướng quân, Đô tướng quân, Thủy quân đô tướng, Bộ quân đô tướng, Đồng đô tướng...

Để đáp ứng yêu cầu cải tiến bộ máy Nhà nước trung ương, nhà Hồ cũng đặt thêm một số chức quan mới. Phan Huy Chú chép trong Lịch triều hiến chương loại chí : “Nhà nhuận Hồ đặt quan cũng theo chế độ nhà Trần, chỉ thêm chức Đăng văn triều chính. Lại đặt thêm Phong quốc giám (có chức Quản cán), Đại lý tự (có chức Phán chính), Quảng tế thự (có Thừa thuộc), Hương đình quan (có hai viên chánh phó, sau bớt đi một viên), đó đểu là tạp chức làm việc” (*) . Năm 1405, vua Hán Thương lại bãi bỏ quan Hương đình (*) .

Nhà Hồ tổ chức khoa thi Thái học sinh đầu tiên sau 6 tháng lên ngôi (vào tháng 8 - 1400), lấy 20 người đậu, trong đó bổ dụng Lý Tử Tấn, Vũ Mộng Nguyên, Nguyễn Thành lam Quốc tử giám tế tửu, bổ Hoàng Hiến chức Quốc tử giám giáo thụ, Nguyễn Trãi chức Chính chưởng ở Ngự sử đài...

Nguyễn Ứng Long - cha của Nguyễn Trãi từng đỗ Bảng nhãn dưới thời Trần (khoa Giáp Dần 1374) song vì là con thường dân mà lấy con gái tôn thất nhà Trần nên không được dùng; tháng 12 - 1401, vua Hồ Hán Thương cho ứng Long đổi tên là Nguyễn Phi Khanh, cất nhắc, bổ dụng làm Hàn lâm học sĩ kiêm Tư nghiệp Quốc tử giám...

3. Triều nghi, phẩm phục

Theo sử chép, ngay sau khi giành lại nền độc lập vào thế kỷ X, Ngô Vương Quyền đã quan tâm đến việc “đặt trăm quan, chế định triều nghi, phẩm phục” (*) . Thời Tiền Lê, năm 1006, Lê Long Đĩnh cũng “sửa đổi quan chế và triều phục của các quan văn võ và tăng đạo, theo đúng như nhà Tống” (*) . Các vua Lý cũng quan tâm đến phẩm phục của các quan. Tháng 4 năm Canh Ngọ (1030), Lý Thái Tông ban chiếu về y phục của quan triều “định kiểu mũ áo của các công hầu văn võ” (*) ; tháng 8 năm Kỷ Hợi (1059), vua Lý Thánh Tông ngự ở điện Thủy Tinh, cho các quan vào chầu “truyền các quan đội mũ phốc đầu (kiểu mũ cánh chuồn - TG), đi hia, mới cho vào” (*) . Sang đời Trần, nghi thức triều đình lại được củng cố, phát triển thêm. Tháng 5 năm Giáp Dần (1254), vua Trần Thái Tông định quy chế kiệu xe, mũ áo và người hầu cho tôn thất và các quan văn võ theo thứ bậc khác nhau (*) ; tháng 10 năm Canh Tý (1300), vua Trần Anh Tông quy định kiểu mũ áo mới của các quan văn võ (*) ; 3 năm sau (tháng 10 năm Quý Mão - 1303), vua lại xuống chiếu quy định kiểu mũ của các vương hầu (*) ...

Sau khi Thượng hoàng Nghệ Tông mất (tháng 12 năm Giáp Tuất - 1394), theo ý của Phụ chính cai giáo Hoàng đế Lê Quý Ly, tháng 6 năm Ất Hợi (1395), vua Trần quy định cấm các quan không được dùng áo thụng tay, chỉ cho phép dùng áo hẹp tay (*) . Cuộc cải cách triệt để nhất đối với những trang phục của các quan triều được thực hiện vào tháng 6 năm sau (Bính Tý - 1396). Theo đề nghị của Thiếu bảo Vương Nhữ Chu (người thuộc bằng đảng của Quý Ly), kiểu áo của các quan văn võ được định lại như sau: “Quan nhất phẩm (áo) màu tía; nhị phẩm màu đỏ thẩm; tam phẩm màu hổng nhạt; tứ phẩm màu xanh lục; ngũ phẩm, lục phẩm, thất phẩm màu xanh biếc; bát phẩm, cửu phẩm màu xanh.

Duy nội thị thì dùng quần hai ống, không dùng xiêm. Người không có phẩm hàm và hạng hoàng nô thì dùng màu trắng (*) . Về kiểu mũ thì “Các tụng quan chức tước từ lục phẩm trở lên dùng mũ Cao Sơn; chánh lục phẩm được thắt đai, đi hia. Về sắc mũ, chánh thì sắc đen, tòng thì sắc xanh. Người tôn thất thì đội mũ Phương Thắng màu đen. Võ quan, tước lục phẩm đội mũ Chiết Xung; tước cao mà không có chức thì thắt đai, đội mũ Giác Đính; từ thất phẩm trở xuống đội mũ Thái Cổ; tòng thất phẩm đội mũ Toàn Hoa. Vương hầu đội mũ Viễn Du; Ngự sử đài đội mũ Khước Phi” (*) .

Việc cải cách trang phục đối với Hồ Quý Ly có thể là chuyện không lớn, nhưng nó làm cho triều đình mới mẻ, rực rỡ hơn, trang nghiêm, uy nghi hơn. Điều đó còn chứng tỏ nhà cải cách Hồ Quý Ly không phải chỉ quan tâm đến việc lớn mà coi thường chi tiết nhỏ nhặt, chỉ chú ý đến nội dung mà xem nhẹ mặt hình thức, vì tuy là việc nhỏ nhặt, hình thức nhưng nó cũng có tác động tâm lý không nhỏ đối với toàn bộ công cuộc cải cách... Vì vậy, đó đã là một trong những công việc được ông bắt tay làm trước hết trong quá trình thực thi cải cách của mình (*) .

II. CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH ĐỊA PHƯƠNG 1. Phân cấp hành chính

Các cấp hành chính địa phương đầu nhà Trần gồm có: lộ, phủ, châu, liên xã, xã. Xã là cấp cơ sở.

Đến năm 1397, đời Trần Thuận Tông, dưới sự quyền chính của Quý Ly, cấp liên xã được bãi bỏ, thay bằng huyện. Huyện coi nhiều xã. Đồng thời một số châu được nâng lên làm lộ; một số lộ, phủ đổi làm trấn. Tháng 4 năm Đinh Sửu (1397), Thanh Hóa được đổi thành trấn Thanh Đô, lộ Quốc Oai thành trấn Quảng Oai, lộ Đà Giang thành trấn Thiên Hưng, lộ Nghệ An thành trấn Lâm An, lộ Trường Yên thành trấn Thiên Quan, lộ Diễn Châu thành trấn Vọng Giang, phủ Lạng Sơn làm trấn Lạng Sơn, phủ Tân Bình làm trấn Tây Bình (*) .

Dưới thời nhà Hồ (1400 - 1407), xã vẫn là cấp cơ sở trong hệ thống phân cấp hành chính địa phương.

2. Quan chế địa phương

– Năm 1397, theo chủ trương của Quý Ly, nhà Trần định quy chế quan lại trấn nhậm tương ứng với các cấp hành chính địa phương. Các lộ (trấn) đặt chức An phủ sứ và An phủ phó sứ. Các phủ đặt chức Trẫn phủ sứ và Trấn phủ phó sứ. Cấp châu đặt chức Thông phán và Thiêm phán. Cấp huyện đặt chức Lệnh úy và Chủ bạ... Bên cạnh đó, lại đặt thêm các chức Đô đốc (phủ), Đô hộ (phủ), Đô thống (phủ) ở cấp lộ; Tổng quản, Thái thú ở cấp phủ đê trông coi công việc, đồng thời cử các đại thẩn của triều đình kiêm giữ các chức ấy. Cụ thể như bổ dụng Phó tướng Lê Hán Thương phụ trách phủ Đô hộ ở lộ Đông Đô; Thái bảo Trần Hàng phụ trách phủ Đô thống ở lộ Bắc Giang; Trần Nguyên Trữ phụ trách phủ Đô thống ở lộ Tam Giang; Thiếu bảo Vương Nhữ Chu coi giữ công việc quân dân (Tổng quản) ở lộ Thiên Trường phủ; Hành khiển Hà Đức Lân làm Thái thú ở Tân An phủ lộ... (*)

Biện pháp cải cách tổ chức và nhân sự như nói trên thể hiện khuynh hướng trung ương tập quyền rõ rệt trong việc tổ chức và điều hành bộ máy quyền lực thống nhất cả nước. Những người thực sự nắm quyền hành ở các địa phương chủ yếu đều là quan chức của triều đình, thuộc bằng đảng của Hồ Quý Ly bố trí về.

– Bên cạnh đó, cũng nhằm tăng cường sức mạnh của Nhà nước trung ương, biện pháp xây dựng bộ máy an ninh hành chính rải đi khắp các địa phương đã được nhà Hồ bắt đầu thiết lập. Sau khi chiếm ngôi vua, giữa năm 1400, Quý Ly đặt chức Liêm phóng sứ ở các lộ. Các quan ở tam giáo, chi hậu nội nhân, nội tẩm học sinh... được giao phó cho trực tiếp phụ trách công việc này, phân chia nhau đến các lộ, bí mật dò hỏi trong nhân dân để nắm tình hình làm việc của các quan lại ở địa phương, tìm ra người hay kẻ dở, việc lợi việc hại để khen thưởng, thăng bổ hoặc xử phạt, giáng truất. Vì thế, lúc này các quan chức đứng đầu các phủ, các châu, các huyện cứ phải thay đổi luôn (*) ... với biện pháp này có thể nói từ năm đầu tiên cầm quyền quản lý tối cao của nhà Hồ, tổ chức an ninh đã được xây dựng hoàn chỉnh, thành mạng lưới thường xuyên kiểm tra, giám sát chặt chẽ của Nhà nước trung ương đối với địa phương: hễ phát hiện hành vi tiêu cực thì có biện pháp xử lý kịp thời (*) .

– Đối với viên quan làm việc ở cơ sở, thực hiện chủ trương cải cách hành chính tháng 4 năm Đinh Sửu (1397) của Lê Quý Ly, ở cấp xã bãi bỏ các chức Đại tư xã, Tiểu tư xã, Đại toát là các chức quan có phẩm trật của triều đình phái đến phụ trách các xã, được lập ra dưới thời nhà Trần, đồng thời vẫn giữ các chức Quản giáp như quy chế cũ (*) . Về việc này, Phan Huy Chú chép trong Lịch triều hiến chương loại chí như sau: “Đầu nhà Trần, Thái Tông bắt đầu đặt (các chức) Đại (tư xã), Tiểu tư xã, (quan từ) ngũ phẩm trở lên làm Đại tư xã, lục phẩm trở xuống làm Tiểu tư xã, cùng với Xã trưởng, Xã giám đều là xã quan, giữ việc làm hộ tịch (*) , chức vụ cũng xem là quan trọng. Các đời sau noi theo không đổi. Đến Thuận Tông, trong đời Quang Thái, mới bãi chức xã quan” (*) .

Như đã biết, sử cũ chép từ khi Khúc Hạo lên nắm chính quyền (907), ông đã tổ chức các giáp ở cơ sở. Mỗi giáp có một Quản giáp và một Phó tri giáp cai quản, trông nom việc thu thuế. Thời ấy có cả thảy 314 giáp... Sau đó, dưới thời Lý, sử cũng chép: nếu Quản giáp, Chủ đô và người thu thuế thông đồng với nhau thu quá lệ mà bị phát giác thì Quản giáp, Chủ đô và người thu thuế cùng phải tội như nhau (Chiếu tháng 9 năm Nhâm Ngọ - 1042 đời Lý Thái Tông)... Đến tháng 2 năm Nhâm Dần (1242), nhà Trần đặt ở xã chức Đại tư xã, bổ dụng quan từ ngũ phẩm trở lên; chức Tiểu tư xã bổ dụng quan từ lục phẩm trở xuống. Trong khi đó chức Quản giáp vẫn còn tồn tại đến cuối đời Trần. Năm 1397, bỏ chức Đại tư xã, Tiểu tư xã là các chức quan của triều đình cử đến, còn chức Quản giáp thì vẫn còn.

Như vậy, có lẽ Quản giáp là người chịu trách nhiệm đối với Nhà nước cấp trên về việc quản lý một số việc nhất định (như thu thuế, coi việc dân đinh, hộ khẩu...) nhưng không phải là quan triều được bổ nhiệm đến mà là chức dịch của dân địa phương trong từng xã; có lẽ Quản giáp là một chức việc thường xuyên giữ mối quan hệ giữa dân xã hoặc các tổ chức điều hành của dân xã với Nhà nước cấp trên. Và như vậy thì qua cuộc cải cách năm 1397 cuối nhà Trần, cùng với chủ trương củng cố Nhà nước trung ương tập quyền, Hồ Quý Ly vẫn duy trì một hệ thống tự quản cổ truyền của người dân ở làng xã vốn đã tồn tại từ lâu đời ở nước ta.