Chương 19 CHÍNH SÁCH CÔNG NGHIỆP
TRONG CÁC LĨNH VỰC PHÁT TRIỂN CHỦ CHỐT:
HÀN QUỐC SO VỚI NHẬT BẢN VÀ ĐÀI LOAN
Gregory W. Noble

Sự gia tăng đột ngột ở sản lượng sản xuất và xuất khẩu hàng hóa đã nâng cao đáng kể mức sống ở Hàn Quốc và trở thành một trong những di sản lâu dài nhất trong kỷ nguyên của Park. Đến cuối chế độ của Park, các sản phẩm công nghiệp nặng thâm dụng vốn ngày càng gia tăng, bổ sung vào các mặt hàng thâm dụng lao động như dệt may.

Để lý giải thành tựu công nghiệp của Hàn Quốc và đưa ra góc nhìn so sánh về thành tựu đó không phải là chuyện đơn giản. Một vài tác giả đã so sánh Hàn Quốc, cụ thể là ở nửa sau của thời kỳ cai trị của Park, với các chế độ độc tài quan liêu khác ở Mỹ La-tinh trong cùng một giai đoạn. Góc nhìn của họ nhấn mạnh những tình trạng tiến thoái lưỡng nan về tăng trưởng cũng như mối quan hệ thận trọng nhưng phụ thuộc lẫn nhau giữa các tướng lĩnh quân đội và giới quan chức kinh tế, nhưng rồi cuối cùng đều chứng minh cho hạn chế nếu không muốn nói là sai lầm của nó. Các yếu tố kích thích tức thời cho hiến pháp yushin của Hàn Quốc là những quan ngại về an ninh và chính trị (những nỗ lực của Park nhằm biện hộ cho nhiệm kỳ tổng thống lần thứ ba, và rồi việc đảng cầm quyền mất đi đa số lập pháp hai phần ba nhằm sửa đổi hiến pháp) chứ không phải là khủng hoảng thừa. Ở Mỹ La-tinh, những đặc điểm về công nghiệp hóa với lực lượng các nghiệp đoàn lao động hùng hậu, tài nguyên thiên nhiên dồi dào và mức độ đầu tư trực tiếp của nước ngoài cao cũng là những điểm tạo nên sự khác biệt đáng kể so với Hàn Quốc.

Một phương pháp tiếp cận khác là tập trung vào các điểm tương đồng giữa Hàn Quốc và những nước láng giềng trong khu vực Đông Á như Nhật Bản và Đài Loan. Ba nền kinh tế của khu vực Đông Bắc Á này không chỉ cùng chia sẻ vị trí địa lý quan trọng, mật độ dân số cao và sự thiếu hụt về tài nguyên thiên nhiên, mà nền văn hóa còn chịu ảnh hưởng nặng nề bởi văn hóa Trung Quốc thông qua việc nhà nước phát triển đầu tiên được thiết lập ở Nhật Bản Minh Trị và bởi nỗ lực hậu chiến tranh của Mỹ nhằm kiểm soát cộng sản châu Á thông qua phát triển kinh tế. Chiến tranh, lạm phát và cải cách ruộng đất đã thiết lập lại sự phân bố tài sản và thu nhập khác xa so với Mỹ La-tinh cũng như các khu vực phát triển khác. Sự tăng trưởng nhanh trong thời kỳ hậu chiến tranh của Nhật đã đem lại cho cả Hàn Quốc và Đài Loan một mô hình phát triển và một sự kích thích hữu hình từ thương mại và đầu tư.

Vào khoảng cuối thập niên 1960, sự phát triển kinh tế ở cả ba nước đều có những đặc điểm điển hình như sau: trình độ dân trí cao, sự gia tăng đáng kể của tiết kiệm, đầu tư và tốc độ phát triển, cũng như sự cải thiện đáng kinh ngạc của các chỉ số y tế công cộng như tỷ lệ tử vong ở trẻ sơ sinh và tuổi thọ. Ở cả ba nước, các đảng phái chính trị được ủng hộ bởi tầng lớp lao động vẫn còn yếu trong khi chính phủ vẫn áp đặt rất nhiều lên hoạt động kinh tế, bảo vệ thị trường nội địa, thúc đẩy các ngành công nghiệp được chiếu cố và ảnh hưởng một cách quyết liệt đến sự phân bố nguồn vốn.

Tuy không thể phủ nhận hoàn toàn sự tương đồng rõ ràng, nhưng nhiều chuyên gia trong vùng vẫn chỉ ra những điểm khác biệt ở ba quốc gia cũng như đưa ra sự cân nhắc thận trọng đối với việc tổng quát hóa “Mô hình phát triển cho Đông Á”. Nhật Bản với đặc trưng đông dân hơn, bề dày lịch sử phát triển lâu đời hơn, một tầng lớp thương nhân độc lập hơn và các thể chế dân chủ phát triển sớm hơn hai quốc gia láng giềng còn lại đã tạo nên một sự phát triển kinh tế ổn định và cân bằng hơn. Trong thời kỳ phát triển nhanh, chính phủ Nhật Bản hầu như đã giữ được mức lạm phát cân bằng với ngân sách. Thêm vào đó, thị trường nội địa đầy tiềm năng đã tạo điều kiện cho rất nhiều công ty trong nước thông qua hàng rào thuế quan có thể cạnh tranh trong một quy mô hiệu quả ở hầu hết các ngành công nghiệp mặc dù việc cạnh tranh hạn chế thường xảy ra hơn tự do giao dịch. Những công ty lớn và các tập đoàn thương mại cùng tồn tại với số lượng lớn hơn các công ty nhỏ độc lập. Hàng xuất khẩu dù quan trọng để mua nguyên liệu thô cũng như những đầu vào thiết yếu khác nhưng vẫn duy trì ở mức khiêm tốn so với sản lượng nội địa. Tận dụng thế mạnh của các công nhân và kỹ sư lành nghề, các công ty Nhật Bản đã kết hợp được giữa sản xuất hàng hóa đại trà với việc sản xuất linh hoạt và chuyên môn hóa các sản phẩm có thể sử dụng lâu dài cũng như các thiết bị sử dụng để sản xuất hàng hóa.

Dân số Đài Loan bằng một phần sáu so với Nhật Bản và cũng là quốc gia bắt đầu tiến trình phát triển trễ hơn. Tuy nhiên, Đảng cầm quyền của Đài Loan được thành lập rất vững chắc và ổn định thông qua quá trình cạnh tranh với Đảng Cộng sản Trung Quốc và được cải cách ở Đài Loan sau thất bại tại Trung Quốc. Thêm vào đó, cơ cấu bộ máy chính quyền quyền lực được thừa kế từ thời kỳ đô hộ của Nhật và sau đó được phát huy nhờ sự giúp đỡ từ người Mỹ đã giúp Đài Loan có thể duy trì được sự ổn định về kinh tế vĩ mô một cách đáng kinh ngạc cũng như can thiệp một cách có chọn lọc vào quá trình hoạt động của lĩnh vực kinh tế tư nhân. Kinh nghiệm cay đắng của thời kỳ siêu lạm phát trong chiến tranh cũng góp phần tăng cường chính sách quản lý kinh tế vĩ mô bảo thủ của chính quyền Đài Loan. Đảo quốc này phát triển chủ yếu dựa trên hàng xuất khẩu với những sản phẩm đòi hỏi nguồn nhân lực lớn và hầu hết được sản xuất bởi các công ty nhỏ ở địa phương; đóng vai trò quan trọng thứ hai là các doanh nghiệp nhà nước chuyên cung cấp các hàng hóa như kim loại, máy móc và chất hóa dầu; và vai trò quan trọng thứ ba là những nhà đầu tư nước ngoài đặc biệt với sản phẩm là hàng điện tử. Những tập đoàn kinh doanh tư nhân hầu hết được sở hữu bởi người gốc Đài Loan chứ không phải người nhập cư từ Trung Quốc (là những người kiểm soát chính phủ) và chúng đều nhỏ hơn cũng như ít liên kết và đa dạng hơn ở Nhật Bản và Hàn Quốc (mặc dù chúng có thể đóng vai trò quan trọng hơn nhiều nhà phân tích đã nhận định).

Thiếu sự ủng hộ từ các đảng phái chính trị kiểm soát như ở Nhật Bản và Đài Loan, Park và các tổng thống Hàn Quốc phụ thuộc trực tiếp vào bộ máy quân sự của nhà nước và gần như xao lãng những khu vực khó có thể tổ chức như khu vực kinh doanh nhỏ lẻ và nông thôn. Hàn Quốc chịu ảnh hưởng nặng nề từ Thế chiến II và Chiến tranh Triều Tiên cũng như không thể so sánh với sự cân bằng và ổn định của Nhật Bản và Đài Loan, nên dưới thời kỳ của Park nước này có thông qua một chính sách kinh tế vĩ mô “quyết liệt” để theo kịp Triều Tiên. Chính sách này hầu như thừa kế từ nền tảng công nghiệp của bán đảo và sự tăng trưởng kinh tế nhanh chóng trong thập niên 1950 và 1960. Park đã chấp nhận tỷ lệ lạm phát cao và nợ nước ngoài lớn, ông thậm chí còn từ chối việc “hạ nhiệt” tốc độ tăng trưởng ngay cả khi xảy ra cú sốc đầu vào đầu thập niên 1970.

Trong tiến trình phát triển, Park cũng như những người kế nhiệm đã tăng cường rót vốn vào các công ty tư nhân lớn mà họ ưu ái, đặc biệt là các tập đoàn kinh doanh chaebol theo kiểu gia đình trị và phần lớn vào các công ty công như Công ty Sắt Thép Pohang (POSCO) và Korea Telecom. [242] Chaebol sản xuất hầu hết hàng xuất khẩu của Hàn Quốc, thường từ những nhà máy được ca tụng là lớn nhất thế giới. Tuy nhiên, các vấn đề độc quyền và hiểm họa đạo đức ở thị trường trong nước hạn hẹp của Hàn Quốc nghiêm trọng hơn rất nhiều so với ở Nhật Bản. Việc dùng các phép đo kết quả xuất khẩu để tượng trưng cho tính hiệu quả chỉ phần nào cải thiện nhiệm vụ thực thi chỉ đạo hành chính hiệu quả, và rất ít khuyến khích doanh nghiệp duy trì được cơ cấu tài chính vững chắc. Một số nhà quan sát ca ngợi chaebol Hàn Quốc vì tốc độ, sức mạnh và những khoản đầu tư mạnh mẽ của họ vào các nhà máy mới cũng như vào hoạt động nghiên cứu và phát triển. Những người khác (đặc biệt sau cuộc khủng hoảng tài chính châu Á cuối những năm 1990) lo lắng về tình trạng thiếu kỷ luật và minh bạch tài chính cùng chiều hướng tập trung sản xuất hàng loạt các hàng hóa có lợi nhuận biên thấp. Tuy nhiên, gần như tất cả các nhà phân tích đều đồng tình về vai trò trung tâm của chaebol trong cơ cấu công nghiệp do Park phát triển. Và nếu Park có khả năng kiểm soát những doanh nghiệp bạch tuộc mà ông phát triển, thì sau cái chết của ông nhiều nhà quan sát kết luận rằng chaebol đã phát triển đủ hùng mạnh để kiểm soát và lấn át nhà nước.

Tuy nhiên, những khác biệt giữa các nền kinh tế chính trị của các nước Đông Á rõ ràng như ngụ ý bằng hình ảnh chaebol Hàn Quốc khổng lồ, các doanh nghiệp Đài Loan tí hon và mạng lưới doanh nghiệp Nhật Bản lỏng lẻo. Trong một thời gian dài, và ở nhiều ngành công nghiệp trọng yếu, ba đất nước này có cùng những đặc điểm chung quan trọng. Trong nửa đầu kỷ nguyên của Park, Hàn Quốc không quá khác so với Đài Loan (và Nhật Bản trước đó). Chỉ với cú hích công nghiệp nặng ồ ạt thời hiến pháp yushin những năm 1970, Hàn Quốc mới tách biệt đáng kể khỏi Nhật Bản, nước có giai đoạn công nghiệp hóa ngành công nghiệp nặng diễn ra trong một nền kinh tế lớn hơn nhiều và cân bằng, còn Đài Loan dù có “10 dự án xây dựng trọng yếu” cuối những năm 1970 nhưng chỉ là sự lặp lại yếu ớt lộ trình công nghiệp hóa ngành công nghiệp nặng và hóa chất của Park (HCI).

Một khi đã sẵn sàng, chaebol Hàn Quốc có thể nâng cao vị thế, tuy nhiên kể cả trước cái chết của Park những thay đổi chính sách quan trọng đã dần hạn chế tính khác biệt của Hàn Quốc. Giữa năm 1979, Park cùng các cố vấn của ông đạt được sự thống nhất về chính sách bình ổn tài chính. Sau khi ông chết, chính quyền mới của Chun (1980-1988) áp dụng những hạn chế tài khóa. Suốt những năm 1980, tỷ lệ lạm phát giảm, hầu hết hội tụ đến gần tỷ lệ lạm phát của Đài Loan. Những năm 1990, chính phủ Hàn Quốc chủ yếu cho dừng chính sách cấp các khoản cho vay chính sách. Ban đầu chaebol vẫn còn mang vị thế thuận lợi để có được tín dụng trên những nền tảng thương mại thông thường, và cũng quyết liệt tham gia vào lĩnh vực tài chính phi ngân hàng, tuy nhiên nhiều công ty sụp đổ hoặc tan rã trong và sau cuộc khủng hoảng tài chính châu Á. Ngược lại, từ cuối những năm 1980, các doanh nghiệp lớn và các tập đoàn ở Đài Loan có tầm ảnh hưởng lớn hơn trong nền kinh tế, phần nào rút ngắn khoảng cách với Hàn Quốc.

Hơn nữa, trong một số ngành công nghiệp quan trọng cụ thể, các điểm tương đồng giữa ba đất nước này thường quan trọng hơn những điểm khác biệt. Các điểm tương đồng này hình thành từ những yêu cầu kinh tế của ngành hơn là những đặc thù riêng của đất nước. Do đó ở ngành dệt may, cả ba đất nước đều nuôi dưỡng một nhóm cốt lõi những nhà cung cấp sợi lớn ở đầu nguồn, [243] qua đó hỗ trợ một nhóm lớn hơn nhiều các nhà sản xuất sợi quy mô vừa và rất nhiều các doanh nghiệp dệt cuối nguồn. Vào những năm 1960 và 1970, cả Hàn Quốc và Đài Loan đều đứng đầu thế giới như là những nước sản xuất giày dù giày của Hàn Quốc chủ yếu là giày thể thao, trong khi các doanh nghiệp từ Đài Loan lại đi đầu về giày thời trang nữ. Ở ngành điện tử, cả ba nước chuyên môn hóa vào các vật dụng tiêu dùng sản xuất hàng loạt, gồm radio, đầu thu truyền hình, và từ giữa những năm 1970 là máy ghi âm băng video, máy vi tính và màn hình. Tất cả đều tiến đến sản xuất các thiết bị bán dẫn dùng trong hàng điện tử tiêu dùng. Tất cả, với một số ít ngoại lệ ở Nhật Bản, vẫn mạnh ở hàng điện tử tiêu dùng hơn ở điện tử công nghiệp và phần mềm. Chính xác là các doanh nghiệp Nhật Bản và sau này là các doanh nghiệp lớn Hàn Quốc có khả năng phát triển nhãn hiệu riêng của họ cao hơn, trong khi các doanh nghiệp Đài Loan có xu hướng tiếp tục thu nhỏ hơn, chuyên môn hóa hơn và phụ thuộc nhiều hơn vào hoạt động sản xuất thiết bị gốc (OEM), theo những thông số kỹ thuật và mang những thương hiệu của các tập đoàn đa quốc gia. Tuy nhiên các doanh nghiệp Nhật Bản và Hàn Quốc thậm chí cũng tham gia vào rất nhiều hoạt động sản xuất OEM trong giai đoạn tăng trưởng nhanh - Hàn Quốc trở thành nhà sản xuất lò vi sóng hàng đầu thế giới, chuyên cung cấp sản phẩm cho General Electric và nhiều thương hiệu nước ngoài khác.

Không những thế, các chiến lược thường hội tụ qua thời gian. Ở lĩnh vực thiết bị bán dẫn, các doanh nghiệp Hàn Quốc lớn bắt đầu hoạt động sản xuất hàng loạt chip bộ nhớ một cách quyết liệt vào cuối những năm 1970 trong lộ trình công nghiệp nặng của Park. Các doanh nghiệp Đài Loan vẫn cẩn trọng hơn rất nhiều cho đến năm 1987 khi công ty Taiwan Semiconductor Manufacturing (TSM) thử nghiệm khái niệm cơ sở chế tạo “thuần túy” không thiết kế các thiết bị bán dẫn riêng mà chỉ sản xuất theo thiết kế của khách hàng. Cùng với công ty đồng hương United Microelectronics (UMC), Taiwan Semiconductor tiến đến kiểm soát 80% thị phần thị trường sản phẩm bán dẫn đang phát triển nhanh và rộng lớn. Các doanh nghiệp Hàn Quốc như Hyundai và Samsung nhanh chóng tuyên bố sẽ tham gia cùng hai doanh nghiệp này. Dó đó những khác biệt ở các nước ít có ý nghĩa hơn so với những khác biệt ngành, và bất chấp những khác biệt ở thời điểm và trọng tâm, Hàn Quốc và Đài Loan thường cùng góp mặt trong danh mục các sản phẩm công nghiệp đa dạng với mức độ phức tạp gần như nhau, thường đi sau Nhật Bản một thế kỷ hoặc hơn.

Những điểm tương đồng rộng đặc biệt rõ ràng ở các ngành công nghiệp trọng yếu như năng lượng điện, thép và hai trong số những ngành tiêu thụ thép chính: đóng tàu và ô tô. Bốn chủ đề tái xuất hiện trong quá trình phát triển thép và ô tô ở Đông Bắc Á: (1) những tương đồng căn bản giữa các nền kinh tế tư bản chủ nghĩa Đông Á hàng đầu trong các lĩnh vực phát triển quan trọng; (2) ảnh hưởng của các yêu cầu ngành lên quyết định về cách tiếp cận chính sách và mẫu hình tổ chức công nghiệp ở cả ba nước; (3) các nỗ lực lặp lại nhưng không hoàn tất ở Hàn Quốc để đảo ngược các chính sách tham vọng và đầu tư cao ngay trước và sau cái chết của Park; và (4) các ảnh hưởng lâu dài của việc sử dụng quyết liệt tín dụng trợ cấp của Hàn Quốc ở cả các lĩnh vực tư và công.

Ở ngành ô tô và thép, ba nước có mức độ tương đồng đáng ngạc nhiên ở quyền sở hữu, quy mô doanh nghiệp, và quan hệ với chính phủ. Hàn Quốc, giống Đài Loan, khó tìm thấy lựa chọn thay thế cho việc tạo ra một doanh nghiệp sở hữu nhà nước nhằm thúc đẩy ngành công nghiệp thép tổ hợp. Ở ngành ô tô, Hàn Quốc trông cậy vào các doanh nghiệp tư nhân và Đài Loan cũng vậy. Ở một số thời điểm mang tính bước ngoặt quan trọng, các yêu cầu công nghiệp rõ ràng hạn chế những xu hướng chính trị khác biệt. Cả hai đất nước đều khuyến khích các doanh nghiệp tư nhân thành lập các nhà máy thép tổ hợp, tuy nhiên những yêu cầu về vốn đầu tư là quá sức khó khăn đối với khối tư nhân ở cả hai nền kinh tế. Cuối những năm 1970 và đầu những năm 1980, Đài Loan cố gắng sử dụng một doanh nghiệp sở hữu nhà nước, China Steel, để khởi động ngành ô tô trì rệ, nhưng cuối cùng nhận ra rằng các yêu cầu của hai ngành này quá khác biệt. Quy mô lớn cần có cho các nhà máy thép hiện đại gây khó khăn cho các nền kinh tế nhỏ như Hàn Quốc và Đài Loan để có được nhiều hơn một nhà máy thép tổ hợp. Kinh tế Nhật Bản đến cuối những năm 1950 đủ lớn để cho phép một số công ty phát triển các nhà máy thép hiện đại. Các quan chức cấp cao Nhật Bản tin tưởng ở sự năng động của các công ty tư nhân đang cạnh tranh lẫn nhau và cho phép một số công ty tư nhân sản xuất thép luôn quan hệ mật thiết với chính phủ, điều này giúp đảm bảo nguồn tài trợ đẩy đủ.

Tạo ra và thúc đẩy ngành thép quy mô lớn

Nhà máy thép tổ hợp chế biến quặng sắt và than thành sắt và thép. Các nhà máy như vậy đòi hỏi rất nhiều vốn đầu tư, với số ít doanh nghiệp hoạt động có tính kinh tế theo quy mô khổng lồ. Công nghệ quan trọng hầu hết đều xuất hiện dưới dạng những thiết bị vốn, được nhập khẩu từ châu Âu (sau đó có đôi lần là từ Nhật Bản). Do đó, chìa khóa đến với thành công kinh tế không phải là sáng tạo hay chi phí lao động rẻ, vì với công nghệ mới, rất ít lao động được sử dụng. Thay vào đó, mấu chốt là hoạt động xây dựng hiệu quả và quản lý năng lực sản xuất, kết hợp với sự tăng trưởng ổn định và lâu dài về nhu cầu. Ở Đông Bắc Á, nhu cầu đang gia tăng, một phần nhờ tăng trưởng kinh tế ở các nước đang phát triển nhanh và một phần nhờ sự bảo hộ và thúc đẩy của chính phủ, duy trì chu kỳ tăng khả năng sinh lợi, đầu tư tiếp tục và tính kinh tế theo quy mô gia tăng cùng với năng suất. Điều này dẫn đến các chi phí sụt giảm và thậm chí lợi nhuận lẫn đầu tư mạnh mẽ hơn.

Ở cả ba nền kinh tế công nghiệp hóa của Đông Bắc Á, hoạt động sản xuất thép tổ hợp được chính phủ thiết lập, bảo hộ và thúc đẩy. Các nhà máy thép châu Á ít có điểm tương đồng với những doanh nghiệp sở hữu nhà nước bị chính trị hóa và kém phát triển thường thấy ở những đất nước đang phát triển khác và thậm chí với cả những ngành ít quan trọng hơn ở Đông Bắc Á. Những năm 1950 và 1960, công nghiệp thép Nhật Bản có phần đa dạng và cạnh tranh, tuy nhiên các liên hiệp được nhà nước phê chuẩn trong số nhóm độc quyền gồm 6 nhà sản xuất chính có vị trí thống trị, và sau khi Fuji và Yawata tái kết hợp hình thành Nippon Steel năm 1970, thị phần trong ngành này tiến đến trạng thái cân bằng cực kỳ ổn định, nhờ một phần từ sự hợp tác gắn bó và hỗ trợ của Bộ Thương mại Quốc tế và Công nghiệp (MITI, sau năm 2001 đổi tên thành METI). Để tạo ra tính kinh tế theo quy mô, Hàn Quốc và Đài Loan thành lập các doanh nghiệp sở hữu nhà nước và ngăn chặn các khoản đầu tư cạnh tranh từ các doanh nghiệp tư nhân, tuy nhiên họ giao cho các doanh nghiệp độc tôn vị trí bán tư nhân để đảm bảo các doanh nghiệp này vẫn có thể cạnh tranh trên thị trường toàn cầu.

Nhật Bản

Các chính quyền địa phương và trung ương là trung tâm của ngành công nghiệp sắt thép hiện đại của Nhật Bản từ khi bắt đầu vào những năm 1850. Chính phủ thành lập Yawata Steel, nhà máy tổ hợp quy mô lớn đầu tiên, vào thời điểm Chiến tranh Trung - Nhật (1894-95) với mục tiêu rõ ràng là xây dựng năng lực tự chủ vũ trang. Các nhà sản xuất nhỏ lẻ cũng xuất hiện, thường gắn với các ngành công nghiệp như đóng tàu hoặc cơ khí, nhiều trong số này cũng bị thống trị bởi quân đội. Một trong những nhà sản xuất này, Nippon Kokan, trở thành nhà máy tổ hợp thép lớn thứ hai, tuy vẫn nhỏ hơn nhiều so với Yawata. Năm 1934, Yawata mua lại một số nhà sản xuất nhỏ hơn và đổi tên thành Nippon Steel. Sau chiến tranh, Tổ chức Chiếm đóng Đồng minh phân tách từ Nippon Steel thành Yawata và Fuji Steel, dẫn đến ba nhà máy thép tổ hợp. Nippon Steel chủ yếu bổ trợ và hỗ trợ cho các doanh nghiệp tư nhân, tuy nhiên các doanh nghiệp sinh ra từ tư nhân hóa này lại cạnh tranh trực tiếp với các doanh nghiệp tư nhân. Từ đó, Kawasaki Steel, một công ty nhỏ và độc lập đã huy động sự ủng hộ của các chính trị gia Đảng Dân chủ Tự do (LDP) để vượt qua sự chống đối từ Ngân hàng Trung ương Nhật Bản, các nhà sản xuất tổ hợp đang hiện diện và những bộ phận của MITI, để thiết lập một nhà máy tổ hợp lớn ở bờ sông thuộc tỉnh Chiba. Kobe Steel và Sumitomo Metals nhanh chóng ra đời sau đó với các nhà máy dọc biển khổng lồ. Suốt những năm 1960, ngành thép Nhật Bản mở rộng năng lực sản xuất từ 30 triệu tấn đến hơn 100 triệu tấn, biến nước này thành nơi sản xuất hiệu quả nhất, phức tạp nhất và lớn thứ hai thế giới (sau Liên Xô).

Hầu hết vốn đầu tư để xây dựng những nhà máy thép đầy ấn tượng đến từ lượng tiết kiệm khổng lồ trong nền kinh tế nội địa của Nhật Bản, được chuyển đến thông qua các ngân hàng thương mại Nhật Bản, tuy nhiên Ngân hàng Phát triển Nhật Bản và Ngân hàng Thế giới cung cấp trợ cấp cần thiết cho Kawasaki, Kobe và Sumitomo trong nỗ lực để bắt đầu sản xuất tổ hợp. Hầu hết công nghệ thiết yếu xuất hiện dưới hình thức thiết bị và giấy phép công nghệ từ châu Âu cho những đột phát như lò thổi và đúc liên tục. Không như các đối thủ từ Mỹ, các công ty thép Nhật Bản không phải chịu gánh nặng dư thừa năng lực sản xuất hay các nhà máy tụt hậu, và say sưa tìm kiếm các công nghệ châu Âu tiên tiến. Theo thời gian, Nhật Bản trở thành nước xuất khẩu ròng công nghệ và thiết bị thép, tuy nhiên hầu hết công nghệ vẫn dưới dạng thiết bị vốn và các công nghệ quan trọng nhất nói chung đến từ châu Âu.

Sức sống kinh tế của nền công nghiệp Nhật Bản do đó bớt lệ thuộc vào cải tiến và khác biệt hóa sản phẩm, các cơ hội dạng này không có nhiều trong ngành thép, và phụ thuộc nhiều hơn vào việc lựa chọn địa điểm cũng như tổ chức hiệu quả các nhà máy thép ven biển khổng lồ và duy trì công suất cao. Khi ngành này bắt đầu nhận được các khoản đầu tư cực kỳ lớn và đầy rủi ro vào những năm 1950 và 1960, chính phủ cùng các doanh nghiệp hàng đầu cố gắng áp dụng hoạt động kiểm soát và khống chế giá, sản lượng và đầu tư mới. Tuy nhiên, tăng trưởng nhanh ở phía cấu tạo ra nhiều cơ hội đánh lừa các liên hiệp đặc biệt là những công ty mới hơn, quyết liệt hơn như Sumitomo. MITI và các doanh nghiệp (như Sumitomo) kết luận rằng ngành này cần sự ổn định. Sau vụ sáp nhập Fuju với Yawata, Nippon Steel nổi lên như là tập đoàn đúng giá hàng đầu với các nguồn lực sẵn có và sẵn sàng thay đổi sản lượng để duy trì trật tự. Ngành công nghiệp thép Nhật Bản tiến đến một trạng thái độc quyền nhóm ổn định đáng kể, điều chỉnh xuất khẩu - thường được quyết định với tinh thần hợp tác - khi cần thiết để duy trì trật tự trong các thị trường trong nước, và đe dọa những nhà nhập khẩu thép nước ngoài giá rẻ tiềm năng về việc mất quyền tiếp cận các sản phẩm cao cấp.

Mặc dù năm doanh nghiệp thép hàng đầu có được sự độc lập và khả năng tự quyết, nhưng chính phủ Nhật Bản gần như tham gia vào mọi khía cạnh của hoạt động kinh doanh thép: lựa chọn địa điểm, dự đoán năng lực sản xuất, thu mua công xưởng công, nhập khẩu công nghệ, các mối quan hệ thương mại và đầu tư với thế giới bên ngoài, gồm việc tài trợ xây dựng Công ty Sắt Thép Pohang của Hàn Quốc và nhà máy Baoshan ở Thượng Hải. Đối với các quan chức và giám đốc ngành thép Nhật Bản, thép là lúa gạo của nền công nghiệp. Sau khi giai đoạn mở rộng mạnh mẽ những năm 1960 yếu đi, các nhà máy thép vẫn còn là khách hàng quan trọng của hệ thống ngân hàng Nhật, dù họ không còn nhận được vốn ưu đãi từ chính phủ.

Đài Loan

Thoạt nhìn, quá trình hình thành công nghiệp thép tổ hợp ở Đài Loan trông có vẻ giống trường hợp gần như điển hình về sự quyết tâm của chính phủ Đài Loan liên quan đến việc sử dụng các doanh nghiệp sở hữu nhà nước để cung cấp đầu vào cho các công ty chế biến tư nhân ở hạ nguồn. Tập đoàn China Steel được thành lập từ niềm tin rằng Đài Loan cần tăng cường cơ cấu công nghiệp và đẩy mạnh năng lực quốc phòng. China Steel trở nên rất thành công, sản xuất thép với chất lượng đáng nể và giá thành cạnh tranh quốc tế. Công ty này ban đầu tập trung chủ yếu vào thị trường trong nước trong khi xuất khẩu chỉ để duy trì công suất sản xuất cao và tính kinh tế theo quy mô. Như ở Nhật Bản và Hàn Quốc, tăng trưởng sản lượng thép có liên hệ chặt chẽ với ngành đóng tàu, ngành này tiêu thụ một tỷ lệ lớn sản lượng thép. China Steel mở rộng ít mạnh mẽ hơn và vẫn tập trung phục vụ khách hàng trong nước. Không như POSCO ở cuối kỷ nguyên Park, doanh nghiệp này không xây dựng nhà máy thứ hai, do đó đến đầu thế kỷ XXI, công ty tạo ra chưa đến một phần ba lượng thép như POSCO trong một nền kinh tế lớn hơn khoảng một nửa nền kinh tế Hàn Quốc. Nếu sự phát triển của China Steel ít ấn tượng hơn (và ít công khai thông tin hơn), thì trong nhiều năm tập đoàn này thu lợi nhiều hơn rất nhiều so với POSCO vốn chỉ đổ nguồn lực vào hoạt động mở rộng.

Tuy vậy, trước khi trở thành hình mẫu điển hình cho doanh nghiệp sở hữu nhà nước định hướng trong nước, China Steel đã trải qua một lộ trình phát triển đáng ngạc nhiên và phức tạp hơn. Không hề nhấn mạnh đến quyền sở hữu nhà nước, chính phủ Đài Loan vô cùng nỗ lực trong suốt một thập kỷ nhằm tạo ra nhà máy thép tổ hợp tư nhân. Trong những năm 1950, chính phủ ủng hộ quyết liệt việc mở rộng Tangrong, một doanh nghiệp tư nhân nhỏ thuộc sở hữu của Đài Loan (nhà máy nhỏ này sử dụng các lò hồ quang điện để nấu chảy thép phế liệu thay vì làm ra thép từ quặng sắt như các nhà máy tổ hợp). Năm 1956, chính phủ chấp thuận một kế hoạch xây dựng nhà máy tổ hợp 200.000 tấn sử dụng nguyên liệu thô từ Philippin, tuy nhiên bị phủ quyết bởi các quan chức viện trợ Mỹ. Năm 1968, chính phủ thiết lập một văn phòng trù bị cho nhà máy thép tổ hợp, và năm 1970 chính phủ ký một thỏa thuận tạm thời với Úc. Tháng 12 năm 1971, China Steel được thành lập với hơn 50% vốn đầu tư tư nhân. Khi tình trạng hỗn loạn tài chính chặn đứng thỏa thuận với Úc, China Steel tìm kiếm sự hỗ trợ từ liên minh Áo-Đức, tuy nhiên vào tháng 7 năm 1973, thỏa thuận đó cũng thất bại. Như ở Nhật Bản và Hàn Quốc, công nghiệp thép trong nước được xem là quan trọng để xây dựng các ngành công nghiệp cuối nguồn mà nhà nước đang cố gắng phát triển. Mắc kẹt trong tình trạng đình đốn sau cú sốc dầu hỏa, các nhà đầu tư tư nhân chứng tỏ rằng họ không thể bù đắp được tổn thất từ vốn đầu tư châu Âu, nên khi chính phủ gia tăng lượng đầu tư của mình để tài trợ xây dựng nhà máy, China Steel tự động trở thành doanh nghiệp sở hữu nhà nước. Với sự giúp sức từ nhóm kỹ sư thuộc Tập đoàn United States Steel, giai đoạn đầu tiên chính thức hoàn thành vào tháng 12 năm 1977 với sản lượng được đánh giá là 1,5 triệu tấn một năm.

Về mặt tổ chức, công ty giữ lại hình thức tư nhân. Tổng giám đốc sáng lập của công ty, William Chao, chấp nhận chỉ đạo từ Tổng thống Tưởng Giới Thạch chỉ với điều kiện rằng công ty sẽ không bị đối xử như là một SOE: “Tôi sẵn sàng làm hết sức mình. Tuy nhiên bất kỳ công ty nào, dù quốc gia hay tư nhân, đang hoạt động theo luật doanh nghiệp quốc gia hiện tại cũng sẽ thất bại. Vì vậy tôi có một đề nghị: để tự tôi điều hành công ty, và tôi sẽ chịu hoàn toàn trách nhiệm.” Thông qua những quy định cần thiết ở Lập Pháp Viện [244] nhằm có được quyền độc lập về nhân sự và hoạt động thu mua là không dễ dàng, tuy nhiên Chao đem uy tín và các mối liên hệ đầy ấn tượng của mình vào công nghiệp, cha ông có quan hệ mật thiết với nhóm CC (Câu lạc bộ Trung ương), phái hùng mạnh nhất trong Quốc Dân Đảng, và phục vụ từ năm 1942 đến năm 1951 như là Tổng giám đốc của Ngân hàng Chiao Tung, ngân hàng phát triển chính của Trung Hoa [Đài Loan], trong khi chính Chao được cấp bằng thạc sĩ kỹ sư ở MIT trước khi xây dựng thành công một nhóm các nhà máy dệt may ở Đài Loan và Đông Nam Á. Kể cả như vậy, Chao vẫn phải phụ thuộc vào sự ủng hộ chính trị của chủ tịch China Steel, vị đô đốc chuyển sang chính trị Ma Jizhuang, để dẫn đường cho những quy định đặc biệt dành cho China Steel được cơ quan lập pháp thỉnh thoảng miễn cưỡng thông qua.

Với sự lãnh đạo mạnh mẽ và hiệu quả từ Chao và một chút may mắn về thời điểm, China Steel vận hành thông suốt và sinh lợi gần như ngay từ đầu. Ba lần mở rộng đưa năng suất lên 8 triệu tấn và sử dụng hết phần không gian còn trống dọc theo cảng Kaohsiung. China Steel vạch ra các kế hoạch xây dựng nhà máy mới ở Đông Nam Á, tuy nhiên cơ quan lập pháp ngăn chặn kế hoạch này vì điều này sẽ “đục khoét” nền móng công nghiệp của Đài Loan. China Steel duy trì độc quyền trong nước ở mảng sản xuất tổ hợp, tuy nhiên mạng lưới kiểm soát thị trường của tập đoàn này lỏng dần vào cuối những năm 1980 khi công ty mất quyền kiểm định thép nhập khẩu. Năm 1989, chính phủ bắt đầu tư nhân hóa China Steel. Năm 1995, doanh nghiệp này chính thức trở thành công ty tư nhân khi tỷ lệ vốn cổ phần của chính phủ xuống thấp hơn 50%.

Hàn Quốc

Như ở Đài Loan, quyết định phát triển một nhà máy tổ hợp sắt thép khổng lồ cho thấy những quan ngại sâu sắc của chính phủ Hàn Quốc về việc nâng cấp công nghiệp và an ninh quốc gia. Trong Thế chiến II, Tổng thống Park Chung Hee từng quan sát trực tiếp việc thành lập nền tảng công nghiệp Mãn Châu đã nuôi dưỡng nỗ lực chiến tranh của Nhật Bản như thế nào. Một câu hỏi hóc búa hơn là vì sao chính phủ không trông cậy vào chaebol, vì chính phủ đã làm vậy ở rất nhiều lĩnh vực khác. [245] Trên thực tế, cũng như ở Đài Loan, chính phủ Hàn Quốc ban đầu cố gắng thuyết phục các doanh nghiệp tư nhân tham gia xây dựng một nhà máy tổ hợp. [246] Chỉ mới vào năm 1958, các kế hoạch xây dựng nhà máy tổ hợp đầu tiên đã được Đảng Tự do cầm quyền ủng hộ, tuy nhiên những khó khăn khi tìm kiếm nguồn ủng hộ tài chính quốc tế và các vấn đề chính trị và kinh tế trong nước ngày càng trầm trọng đã khiến ý tưởng này thất bại.

Park Chung Hee cố gắng tiến hành một nỗ lực công ngay sau cuộc đảo chính quân sự. Từ đó, một liên minh doanh nghiệp đã đề xuất một lựa chọn thay thế từ khu vực tư nhân. Đến tháng 3 năm 1962, liên doanh công-tư thành lập. Sau khi tạo ra một số khuyến khích ban đầu, Hội đồng Van Fleet (1962-1963) kết luận rằng kế hoạch này sẽ thất bại nếu không có sự ủng hộ từ USAID và Ngân hàng Xuất-Nhập khẩu [Mỹ]. Cam kết bình ổn kinh tế của phái đoàn Mỹ có nghĩa rằng sự ủng hộ như vậy sẽ không diễn ra. Như ở Nhật Bản và Đài Loan, các rào cản gia nhập vào ngành thép khá cao khiến việc có được vốn đầu tư giá rẻ trở nên cực kỳ quan trọng. Ít nhất một số hoạt động tài trợ sẽ phải đến từ nước ngoài, đòi hỏi những xếp hạng tín dụng cao.

Bất chấp những trở ngại này, chính phủ Hàn Quốc vẫn quyết tâm với việc hoạch định kinh tế và tự cung tự cấp. Sự chia cắt Bán đảo Triều Tiên đã dành cho Triều Tiên hầu hết những nhà máy sắp thép hiện có, và suốt những năm 1960 Triều Tiên phát triển công nghiệp nhanh hơn hẳn Hàn Quốc. Hơn nữa, chính phủ Hàn Quốc cảm nhận một mối đe dọa an ninh mới sau năm 1965, sự tăng tốc chiến tranh ở Việt Nam, bùng nổ Cách mạng Văn hóa ở Trung Quốc và sự kiện Pueblo làm gia tăng những ký ức vẫn còn quá gần về sức ảnh hưởng của phe cộng sản. Quan niệm về một mối đe dọa an ninh lớn dần làm giảm sự phản kháng chính trị đối với một chế độ gần như hoàn toàn quân sự.

Tăng trưởng nhanh ở lượng cầu thép cũng khiến một nhà máy tổ hợp trở nên khả thi hơn, và chính phủ Hàn Quốc đạt được một số thành công trong các vụ đàm phán với Hoa Kỳ và châu Âu. Trong chuyến đi đến Pittsburgh tháng 5 năm 1965, Tổng thống Park đã gặp lãnh đạo công ty Koppers, công ty hàng đầu trong kỹ thuật thép, để tìm hiểu các kế hoạch thành lập liên minh quốc tế nhằm xây dựng một nhà máy thép tổ hợp ở Hàn Quốc. Một năm sau đó, Ngân hàng Thế giới công bố một báo cáo kỹ thuật tích cực về tính khả thi của một nhà máy 500.000 tấn. Park đưa các hoạch định về một nhà máy thép vào kế hoạch phát triển 5 năm lần thứ hai. Tháng 4 năm 1967, một liên minh Mỹ-Âu đạt được thỏa thuận về một nhà máy 600.000 tấn cho Hàn Quốc. Nhanh chóng sau đó, chính phủ chọn Pohang làm địa điểm (tháng 6 năm 1967) và thành lập một ủy ban nhà máy thép tổ hợp để phát triển các kế hoạch chi tiết (tháng 11 năm 1967) rồi thành lập Công ty Sắt Thép Pohang (ngày 1 tháng 4 năm 1967).

Đứng đầu công ty mới là Tướng Park Tae-jun, trưởng ban cố vấn của Park trong năm đầu tiên ở Hội đồng Tối cao Tái thiết Quốc gia trong cuộc đảo chính quân sự. Ông có được sự tin tưởng hoàn toàn của Tổng thống Park. Thậm chí hơn cả Chao “Đầu sắt” của China Steel ở Đài Loan, Park Tae-jun đã kết hợp những kỹ năng kỹ thuật và tổ chức đầy ấn tượng với sức hấp dẫn cá nhân mạnh mẽ. Những câu chuyện về quyết tâm, năng lượng và năng lực quan sát phi thường của Park cùng với nỗi ám ảnh về sự sạch sẽ và trật tự trở thành huyền thoại ở Hàn Quốc. Park cũng gắn POSCO vào mối quan hệ sâu sắc với Nhật Bản, nơi gia đình ông đã di chuyển đến không lâu trước chiến tranh. Sau khi tốt nghiệp trung học ở Nhật Bản, Park nhận bằng kỹ sư từ Đại học Waseda danh giá của Tokyo. Ông trở thành phái viên của Tổng thống Park ở Nhật Bản để chuẩn bị cho quá trình bình thường hóa quan hệ ngoại giao năm 1965 và phát triển quan hệ cá nhân với lãnh đạo của các công ty thép Fuji, Yawata và Kawasaki.

Phong cách quản lý của Park Tae-jun rất giống với của các công ty lớn ở Nhật Bản trong giai đoạn tăng trưởng nhanh của Nhật Bản, tuy nhiên ông cũng thúc đẩy kỷ luật như trong quân đội và cho thấy lòng trung thành với “tinh thần yêu nước thép”. Cách tổ chức và kỷ luật quân sự chặt chẽ cho thấy không chỉ nền tảng của chính Park là một vị tướng mà cả đặc trưng quân đội trong toàn thể chế độ của Park Chung Hee, phản ánh trong cách tổ chức kể cả ở các ngành công nghiệp nhẹ như dệt may. Như ở Nhật Bản, Park áp dụng hệ thống thi cử chặt chẽ, đưa ra những lời mời làm việc lâu dài cho những công nhân cổ cồn trắng cũng như cổ cồn xanh, và trả lương dựa trên thâm niên. Như Chao của China Steel, Park nhấn mạnh vào quyền độc lập quản lý như một điều kiện tiên quyết để chấp nhận nhiệm vụ đầy khó khăn là xây dựng nhà máy thép tổ hợp. Tổng thống Park trao cho Park Tae-jun toàn quyền kiểm soát thu mua và nhân sự, đồng thời đồng ý với yêu cầu của ông rằng POSCO vẫn được tự do bác bỏ các đề xuất về đóng góp chính trị. Cũng như China Steel, POSCO được thành lập như là một tập đoàn cổ phần, hầu như không chịu những ràng buộc như các doanh nghiệp sở hữu nhà nước khác.

Việc thành lập nhà máy tổ hợp sẽ không thể hoàn thiện nếu không có đối tác nước ngoài. Người Mỹ, Ngân hàng Thế giới và người châu Âu sớm nguội lạnh trước ý tưởng xây nhà máy thép tổ hợp ở một quốc gia như Hàn Quốc giữa những năm 1960, một phần vì các nhà máy tổ hợp ở các nước đang phát triển khác đang trở thành những nỗi thất vọng vô cùng lớn. Tuyệt vọng khi tìm kiếm bạn đồng hành, Park sử dụng các mối quan hệ cá nhân của mình để thuyết phục Nhật Bản chuyển hướng các khoản bồi thường thiệt hại và cho vay nước ngoài ban đầu vốn sắp xếp cho nông nghiệp và ngư nghiệp sang hoạt động xây dựng nhà máy thép. Các lãnh đạo ngành thép Nhật Bản tin rằng quan hệ hòa bình ở châu Á đòi hỏi phát triển các nền kinh tế khỏe mạnh, và rằng thép, cũng như năng lượng điện, là một khối ngành quan trọng đối với các nền kinh tế. Park có thể kêu gọi sự hỗ trợ của các giám đốc ngành thép Nhật Bản trong kế hoạch xây dựng một nhà máy một triệu tấn. Với sự trợ giúp của họ, ông thành công trong việc vượt qua những quan ngại về tính khả thi, thời gian và những trường hợp đã xảy ra trong quá khứ, thay đổi nhận định về mục tiêu của ông trước tiên là ở các bộ ngành kinh tế Nhật Bản, tiếp đó là đảng LDP cầm quyền và Thủ tướng Satô. Một khi chính phủ Nhật Bản đã tham gia, họ sẽ thúc đẩy Ngân hàng Thế giới công bố một báo cáo có phần ủng hộ hơn để cải thiện hình ảnh của POSCO trong giới tài chính quốc tế.

Trong giai đoạn xây dựng đầu tiên, thiết kế và thiết bị hoàn toàn đến từ Nhật Bản, tuy nhiên với giá thành cao bất thường mà phía Hàn Quốc phải chịu. Quá trình xây dựng POSCO phá vỡ nhiều kỷ lục công nghiệp về tốc độ và sự kiểm soát chi phí. Trong những giai đoạn sau, công ty này nhanh chóng giảm sự phụ thuộc vào Nhật Bản, tự mình đảm nhận tỷ lệ tăng dần trong công việc hoạch định và thiết kế, đặt hàng trực tiếp từ các doanh nghiệp thiết kế nhà máy hơn là từ những nhà sản xuất thép khác và đa dạng hóa các nguồn cung cấp. Khi công ty trưởng thành, nó trở nên ngày càng độc lập với chính phủ và có khả năng cấp vốn cho đa số các hoạt động xây dựng mới bằng lợi nhuận giữ lại. Tuy nhiên, nó vẫn là một doanh nghiệp công trong suốt giai đoạn của Park và chính phủ tiếp tục đưa ra vô số các khoản trợ cấp trực tiếp và giáp tiếp cũng như chấp nhận các tỷ suất lợi nhuận rất thấp của nó.

Không lâu trước vụ ám sát Park, ông đồng thuận một cách cá nhân các kế hoạch xây dựng nhà máy thép hoàn toàn mới ở Kwangyang dọc theo bờ biển tây nam của Pohang. Năm 1972, một nhóm tư nhân do Hyundai đứng đầu đã cố gắng xây dựng một nhà máy thứ hai như Tổng thống Park đã hậu thuẫn cho Park Tae-jun, người đã biến POSCO thành một thành công lớn. Sau cái chết của Tổng thống Park, Chun Doo-hwan chính thức chấp thuận các kế hoạch xây dựng nhà máy thứ hai của POSCO ở Kwangyang. Các nguồn lực trong nước cung cấp hai phần ba số vốn cấp cho nhà máy mới, ba phần tư trong số này đến từ chính POSCO. Lần đầu tiên, POSCO vươn xa khỏi Nhật Bản để thu mua một bộ phận thiết bị lớn nhất và tốn kém nhất trong một nhà máy tổ hợp, chọn Davy McKee của Anh là nhà cung cấp lò luyện sắt đầu tiên. Bất chấp tình trạng bất ổn chính trị, khủng hoảng kinh tế trong nước, suy thoái kinh tế trên thế giới và sự chống đối ngầm của các nhà sản xuất thép Nhật Bản cũng như phương Tây, POSCO xây dựng thành công một công trình hoàn toàn mới trước thời gian dự kiến và dưới định mức ngân sách. Ngay khi lò luyện sắt được đưa đến, POSCO bắt đầu mở rộng hơn nữa ở Kwangyang.

Thép sản xuất ở Pohang và Kwangyang đi đến nhiều thị trường như của China Steel: xây dựng, thiết bị, ô tô và đóng tàu dù hai ngành công nghiệp sau ở Hàn Quốc thành công hơn so với ở Đài Loan. Lượng thép xuất khẩu ở Hàn Quốc, hầu hết là đến Nhật Bản và Hoa Kỳ, dao động hơn ở China Steel và đạt được các mức đỉnh cao hơn - lên đến hơn 40% không lâu sau khi các nhà máy Pohang và Kwangyang đi vào hoạt động.

Trái với những gì người ta đồn thổi, Ngân hàng Thế giới và các nước tiến bộ, gồm cả Nhật Bản, không hề hoàn toàn xa lánh POSCO (hoặc China Steel hay, sớm hơn nữa là các nhà sản xuất thép Nhật Bản). Thay vào đó, lập trường của họ khác nhau tùy theo các điều kiện kinh tế và chính trị cũng như các năng lực địa phương giả định. Họ vui mừng bán chuyên môn và thiết bị khi các dự án này có vẻ khả thi và an toàn, nhưng họ chống đối hoạt động xây dựng và mở rộng năng lực sản xuất khi Hàn Quốc (và Đài Loan) có vẻ quá yếu, và do đó có khả năng rối loạn, hoặc quá quyết liệt, do đó dấy lên mối đe dọa chiến lược với một ngành công nghiệp thâm dụng vốn bị đe dọa kinh niên bởi tình trạng dư thừa năng lực sản xuất, hoạt động nhờ trợ cấp và bị hạn chế mạnh bởi công đoàn. Đến thời điểm xây dựng nhà máy Kwangyang đầu những năm 1980, các nhà cung cấp phương Tây đơn thuần đồng thuận với một công ty rõ ràng đã tự xác lập được tính ổn định.

Với hoạt động xây dựng các nhà máy Kwangyang, POSCO củng cố vị thế của mình là doanh nghiệp độc tôn của Hàn Quốc trong ngành thép, và kéo dài vị thế độc quyền ở hoạt động sản xuất tổ hợp. Tư nhân hóa, ban đầu được đề nghị thảo luận vào năm 1975, cuối cùng bắt đầu năm 1988, tuy nhiên tỷ lệ nắm giữ vốn cổ phần của chính phủ chỉ giảm dần và ít thay đổi trong hoạt động của công ty.

Trong nhiều năm, POSCO và chính phủ đã ngăn chặn Tập đoàn Hyundai xây dựng một nhà máy tổ hợp cạnh tranh để tự cung cấp cho hoạt động sản xuất ô tô của công ty này. Khi Hyundai xây dựng một nhà máy sản xuất thép cuộn cán nguội cuối những năm 1990, góp phần vào tình trạng dư thừa năng lực sản xuất trong nước, POSCO từ chối cung cấp các nguyên liệu đầu vào thép cán nóng cho Hyundai, kể cả với mức giá cao hơn mà tập đoàn này có thể có được khi xuất khẩu. Hyundai chỉ trích POSCO vì đã cố gắng duy trì vị thế độc quyền bằng cách ngăn cản các công ty tham gia mới; POSCO trả lời rằng các hành động của Hyundai đặc trưng cho hoạt động đa dạng hóa kiểu bành trướng, không suy nghĩ của chaebol, vì không có hãng lắp ráp ô tô nào khác trên thế giới sản xuất thép cho riêng mình. Năm 2006, Tập đoàn ô tô Hyundai-Kia cuối cùng phá vỡ thế độc quyền của POSCO ở hoạt động sản xuất thép tổ hợp. Hyundai có được sự chấp thuận của chính phủ cho việc xây dựng hai lò luyện sắt mới ở một nhà máy mua lại từ Sắt Thép Hanbo, công ty vốn đã sụp đổ trong cuộc khủng hoảng tài chính châu Á, ở cảng phía tây nam của Tangjin. Từng là công ty ô tô duy nhất phụ thuộc vào một nhà cung cấp duy nhất - POSCO - về thép cán nguội cho thân xe, Hyundai trở thành tập đoàn ô tô duy nhất trên thế giới sản xuất đầy đủ các sản phẩm thép cần để sản xuất xe.

Các mẫu hình tương tự có thể thấy ở một trong những khách hàng chính của ngành thép: Ngành công nghiệp đóng tàu. Sự nổi lên thống trị của Nhật Bản ở ngành đóng tàu đã tận dụng giá thép rẻ và lương thấp — yếu tố quan trọng trong một ngành công nghiệp thâm dụng lao động - cũng như một di sản thời chiến và tiền chiến quan trọng gồm các kỹ năng hàng hải cùng các mối liên kết với công nghiệp cơ khí. Chaebol của Hàn Quốc kết hợp kinh nghiệm của họ trong một ngành công nghiệp có quan hệ gần gũi khác, xây dựng, với sự phân bổ vốn đầu tư trực tiếp nhà nước khổng lồ từ trên trời rớt xuống và bắt kịp những nhà đóng tàu Nhật Bản vào cuối những năm 1970. Bất chấp các yếu kém về công nghệ và các cuộc khủng hoảng tái diễn, Hàn Quốc cuối cùng cũng vượt qua Nhật Bản ở tổng số lệnh đặt hàng. Lo ngại về vai trò quốc phòng của ngành đóng tàu hơn so với Hàn Quốc, Đài Loan đã thành lập một doanh nghiệp sở hữu nhà nước bên cạnh China Steel ở Kaoshiung vào cuối những năm 1970. Tuy nhiên, với ít kinh nghiệm hơn, ít cạnh tranh trong nước hơn và ít có sự ủng hộ mạnh mẽ của chính phủ hơn, nên China Shipbuilding vẫn còn là kẻ đi sau.

Ngành ô tô

Trái với ngành thép, công nghiệp ô tô ở Đông Á chỉ hơi thâm dụng vốn và dựa vào sự pha trộn giữa công nghệ nhập khẩu, những điều chỉnh trong nước và các cải tiến dần dần. Cơ cấu ngành công nghiệp này kết hợp các doanh nghiệp lắp ráp lớn với rất nhiều các nhà cung cấp bộ phận và linh kiện nhỏ hơn. Vấn đề cân bằng giữa hợp tác và cạnh tranh trong mạng lưới kinh doanh dựa trên thị trường chứ không phải vấn đề tổ chức là yếu tố tạo ra một trật tự hiệu quả. Bất chấp quy mô khổng lồ và tính phức tạp trong thiết kế của hoạt động sản xuất thép, một nhà máy thép tổ hợp hiện đại, tân tiến có thể được mua, lắp đặt và hoạt động trong vài năm. Ngành công nghiệp ô tô liên quan đến các mối quan hệ phức tạp hơn nhiều với các nhà cung cấp. Ngành này đòi hỏi phải điều chỉnh không ngừng và cần thời gian dài hơn để bắt kịp với các ngành công nghiệp ô tô trưởng thành của châu Âu và Bắc Mỹ.

Đối với cả ba trong số các cường quốc công nghiệp hóa ở Đông Bắc Á, thì hai doanh nghiệp tư nhân dẫn đầu ngành công nghiệp ô tô có sự hỗ trợ đáng kể từ chính phủ. Chính sách hướng đến công nghiệp ô tô ít mang tính nhà nước chỉ huy kinh tế hơn so với trường hợp của ngành thép. Hoạt động thu mua của chính phủ chỉ tạo nên một tỷ lệ nhỏ trong lượng cầu, và sự cạnh tranh giữa các nhà sản xuất trở nên quan trọng hơn. Thành công trong cạnh tranh ở ngành ô tô phụ thuộc không chỉ vào việc thiết lập và tận dụng hiệu quả năng lực để sản xuất ra các sản phẩm tương đối chuẩn hóa cho những nhà sử dụng công nghiệp, mà còn ở sự phát triển các sản phẩm chất lượng cao và hoạt động marketing, cung cấp dịch vụ ở những mẫu xe mới hấp dẫn cho các hộ gia đình đơn lẻ. Trong giai đoạn tăng trưởng nhanh đòi hỏi tính kinh tế theo quy mô và vốn đầu tư thấp hơn dẫn đến một cơ cấu công nghiệp kém ổn định hơn khi các doanh nghiệp mới tham gia vào bất chấp các ưu tiên chính phủ là kết hợp doanh nghiệp. Tuy nhiên, ảnh hưởng của chính phủ vẫn rộng khắp ở cả ba ngành công nghiệp ô tô. Ngày nay Nhật Bản và Hàn Quốc xếp trong số các câu chuyện thành công vĩ đại nhất của thế giới ở ngành ô tô trong khi Đài Loan dù thế nào cũng chỉ là một kẻ thua cuộc. Tuy nhiên đến khi kết thúc thời kỳ của Park - và sau nhiều năm với doanh số xuất khẩu có trợ cấp phi thường của Hyundai - ngành công nghiệp ô tô Hàn Quốc có doanh số sản xuất ít hơn Đài Loan, với dân số chỉ bằng một nửa của Hàn Quốc. Chỉ cần sự tái tổ chức quyết liệt không lâu sau cái chết của Park thôi cũng đã đủ làm mọi chuyện đảo lộn.

Nhật Bản

Giới phân tích thường xem ô tô là một ví dụ quan trọng về một ngành công nghiệp Nhật Bản đã ngăn cản các mệnh lệnh của chính phủ và chứng minh sự sai lầm của chủ nghĩa trung ương tập quyền. Đặc biệt sau cuộc suy thoái kéo dài những năm 1990, ngành ô tô và điện tử được ca ngợi như là các ngoại lệ dẫn dắt thị trường, hướng đến xuất khẩu so với mẫu hình chung của chủ nghĩa trung ương tập quyền và quá trình chính trị hóa gây khó khăn cho nước Nhật. Giới phân tích đã đặc biệt nhắm đến hai giai đoạn quan trọng này. Vào những năm 1950, một kế hoạch được đưa ra bởi MITI nhằm thúc đẩy tính kinh tế theo quy mô nhờ kết hợp ngành công nghiệp ô tô thành hai tập đoàn khổng lồ bị nhấn chìm bởi sự chống đối của các nhà sản xuất ô tô nhỏ. Tiếp đó là vào đầu những năm 1960, MITI thất bại khi ngăn cản sự tham gia của Honda, công ty rốt cuộc trở thành nhà sản xuất ô tô lớn thứ ba ở Nhật Bản. Bất chấp các nỗ lực của chính phủ, quá trình mở rộng nhanh chóng nhu cầu ở một nền kinh tế lớn, cộng với các cơ hội xuất khẩu sau này, khiến Nhật Bản có nhiều nhà sản xuất ô tô hơn so với Hoa Kỳ - chín hoặc mười theo một số tính toán (dù chỉ năm trong số đó là những nhà sản xuất xe hơi độc lập).

Câu chuyện này về thái độ hứng khởi của thị trường đã được xây dựng trên một số thực tế quan trọng, tuy nhiên nó hoàn toàn không đầy đủ và sai lầm trầm trọng. Nó cố gắng bỏ qua sự bảo hộ gần như hoàn toàn của ngành công nghiệp ô tô Nhật Bản chống lại hàng nhập khẩu và đầu tư trực tiếp nước ngoài trong giai đoạn tăng trưởng nhanh (và cũng không có tập đoàn đa quốc gia nào không quan tâm đến Nhật Bản - trước Thế chiến II, General Motors và Ford đã phát triển các hoạt động quan trọng ở Nhật Bản, cũng như đầu tư mạnh mẽ ở châu Âu, tuy nhiên họ bị đẩy ra ngoài khi Nhật Bản huy động cho chiến tranh). Thái độ hứng khởi về thị trường cũng bỏ qua sự hỗ trợ quan trọng của chính phủ dành cho ngành công nghiệp ô tô những năm 1950 và thậm chí cả những năm 1960. Toyota và đặc biệt là Nissan đã phát triển trên các căn cứ thời chiến và được đối xử như các công ty quốc gia quan trọng. Họ nhận được vốn ưu đãi từ cả các ngân hàng công và các ngân hàng đại tín dài hạn chịu ảnh hưởng sâu sắc bởi MITI và Bộ Tài chính. Công nghiệp ô tô Nhật Bản không cạnh tranh ở tầm quốc tế cho đến đầu những năm 1970, hơn một thập niên sau khi Toyota và Nissan bắt đầu xuất khẩu xe loại nhỏ lần đầu tiên, và thị trường Nhật Bản vẫn còn gần như đóng kín đối với hàng xuất khẩu cho đến đầu những năm 1980. Chính phủ ủng hộ các nỗ lực của những công ty lớn nhất nhằm phát triển tính kinh tế theo quy mô bằng cách ngăn cản những kẻ tham gia mới.

Ở thị trường trong nước dành cho xe khách quy mô thông thường, Toyota và Nissan hoàn toàn thống trị; họ cũng phát triển và duy trì cơ sở hạ tầng sản xuất phụ tùng để cung cấp cho các công ty khác, gồm cả Honda và các nhà sản xuất của mảng xe mini do hệ thống thuế Nhật Băn tạo ra; thật ra, một số nhà lắp ráp khác, như Hino và Daihatsu, là công ty con của hai tập đoàn dẫn đầu này. Trong khi gần như tất cả các nhà lắp ráp cố gắng kết nối với các hiệp hội nhà cung cấp, thì hầu hết các nhà cung cấp cho Toyota cung cấp các bộ phận cho mọi nhà lắp ráp ngoại trừ Nissan và ngược lại.

Chắc chắn là Honda có tinh thần kinh doanh thật sự, tuy nhiên khi tập đoàn này đầu tư mạo hiểm vào lắp ráp ô tô, nó đã là một trong những nhà sản xuất xe mô tô lớn nhất thế giới. Tập đoàn này phụ thuộc vào cơ sở cung cấp trong nước được bảo hộ, tuy nhiên không bao giờ tìm cách thách thức Toyota và Nissan ở thị trường trong nước, mà thay vào đó trông cậy chủ yếu vào xuất khẩu. Quan trọng hơn, không doanh nghiệp nào khác cố gắng gia nhập ngành này sau Honda năm 1964. Sau sự tham gia của Honda, MITI có một số thành công nhỏ trong việc khuyến khích kết hợp và tái sắp xếp công nghiệp láp ráp, đáng chú ý là vụ sáp nhập Prince vào Nissan. Chính phủ cũng ủng hộ tập đoàn hóa một số công ty khác nhau vào các gia đình Toyota và Nissan. Có tầm quan trọng cao hơn nữa là hoạt động tài trợ công, đã khuyến khích giai đoạn kết hợp và hợp lý hóa ngành công nghiệp bộ phận, những năm 1960, một động thái mà kể cả những người chỉ trích MITI cũng thừa nhận là có tác động đáng kể. Các doanh nghiệp sản xuất bộ phận cũng là người hưởng lợi từ sự hào phóng của LDP nhằm vào các công ty nhỏ và hỗ trợ kỹ thuật từ cả MITI và chính quyền địa phương.

Do đó, vào giữa những năm 1980, khi các doanh nghiệp ô tô Nhật Bản bắt đầu có những khoản đầu tư lớn vào hoạt động lắp rắp ở Bắc Mỹ và châu Âu, công nghiệp ô tô là một ngành độc quyền nhóm có mức bảo hộ cao của Nhật Bản, dù phức tạp hơn và khác biệt đáng kể so với ngành thép. Chính phủ cung cấp hỗ trợ tài chính cho các nhà lắp ráp những năm 1950 và các doanh nghiệp sản xuất bộ phận những năm 1960, đồng thời có được một số thành công khi khuyến khích kết hợp.

Đài Loan

Đi tiên phong trong ngành công nghiệp ô tô Đài Loan không phải là một cơ quan nhà nước mà là một nhánh của tập đoàn dệt may Thượng Hải được gọi là Yulon (Yulong, trước đây gọi là Yue-loong), người sáng lập tập đoàn vốn học kỹ sư cơ khí ở Đại học Tongji của Thượng Hải và có bằng kỹ sư ở Đức. Yulon bắt đầu lắp ráp xe Jeep vào năm 1958 và nhanh chóng chuyển sang xe khách của Nissan. Yulon sinh lợi cao, nhưng không ngạc nhiên, với thị trường tí hon và các năng lực công nghiệp hạn chế của Đài Loan, tập đoàn này có rất ít tiến triển trong việc cải thiện chất lượng hoặc mở rộng tỷ lệ nội địa. Bắt đầu từ năm 1967, chính phủ mở cửa ngành công nghiệp này cho những nhà lắp ráp mới, hầu hết trong số này là người Đài Loan bản xứ, những người ủng hộ các nhà sản xuất xe Nhật Bản (cũng như Ford, nhưng thậm chí Ford cũng phải phụ thuộc chủ yếu vào mẫu Mazda liên kết của người Nhật để cung cấp cho thị trường Đài Loan). Chính phủ luôn xem nhẹ chính sách ô tô hơn tài chính và ngoại giao. Chính phủ tìm cách xây dựng các năng lực trong nước mà không đe dọa đến lợi ích của các nhà đầu tư hoặc các đối tác ngoại thương, dẫn đến những đảo ngược chính sách lặp đi lặp lại. Đặc biệt, bảo hộ chống lại nhập khẩu ít cực đoan hơn và ít thống nhất hơn so với ở Hàn Quốc và kể cả Nhật Bản. Không ngạc nhiên khi bất chấp các mức thu nhập và mức độ phức tạp công nghiệp đang gia tăng của Đài Loan, ngành công nghiệp ô tô của nước này rơi vào tình trạng đình trệ như h